¿Igualdad Efectiva? Instrucción de la JEC de 12 de abril de 2007

El artículo 14 de la  Constitución española proclama el derecho a la igualdad y a la no discriminación por razón de sexo. La Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres tiene por objeto hacer efectivo el derecho de igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres, en particular mediante la eliminación de la discriminación de la mujer. Después de que la exposición de motivos de la Ley 3/07 insista en cada párrafo en el concepto de igualdad efectiva, desde todos los puntos de vista posible, y después de que el propio articulado de la Ley plasme normativamente y con fuerza de obligar las ideas apuntadas; después de todo ello, la Disposición adicional segunda de la Ley 3/07 modifica la Ley Orgánica 5/1985 de Régimen Electoral General añadiendo un nuevo artículo 44 bis, en el que leemos, que las candidaturas que se presenten para las elecciones (entre otras) municipales y de miembros de los consejos insulares y de los cabildos insulares canarios en los términos previstos en esta Ley, deberán tener una composición equilibrada de mujeres y hombres, de forma que en el conjunto de la lista los candidatos de cada uno de los sexos supongan como mínimo el cuarenta por ciento. Cuando el número de puestos a cubrir sea inferior a cinco, la proporción de mujeres y hombres será lo más cercana posible al equilibrio numérico. También se deberá mantener la proporción mínima del cuarenta por ciento en cada tramo de cinco puestos, y cuando el último tramo de la lista no alcance los cinco puestos, la referida proporción de mujeres y hombres en ese tramo será lo más cercana posible al equilibrio numérico, aunque deberá mantenerse en cualquier caso la proporción exigible respecto del conjunto de la lista. A las listas de suplentes se aplicarán las reglas contenidas en los anteriores apartados. Dicho así, y sin entrar en mayores percepciones sobre la viabilidad de la medida, perfecto. Pero como no podía ser menos, y puesto que todo precepto tiene su excepción, estas previsiones no serán exigibles en las candidaturas que se presenten en los municipios con un número de residentes igual o inferior a 3.000 habitantes, ni en las islas con un número de residentes igual o inferior a 5.000 habitantes. Por si no fuera suficiente excepción, en las convocatorias a elecciones municipales que se produzcan antes de 2011, lo previsto solo será exigible en los municipios con un número de residentes superior a 5.000 habitantes. Según cifras oficiales del INE, del total de 8.110 municipios, 6.367 tienen menos de 3.000 habitantes; y en el tramo de 3.001 a 5.000 hay 485 municipios más. Es decir, el 78,50% de los municipios españoles están exentos de dar cumplimiento a la igualdad efectiva en las candidaturas que se presenten en sus elecciones, y hasta el 2011 el 84,48%. La pregunta que me planteo en este punto es: si en la composición de todos estos miles de Municipios no ha sido necesario tener en cuenta el 60/40 ¿Cómo afectará esto a la composición de las Provincias, y en Aragón, a la composición de las Comarcas que se nutren directamente de los Concejales de los Municipios en los que la Ley no exige que se respete dicha composición? No se si el conjunto de medidas establecidas en la ley 3/07 logrará la igualdad, pero a juzgar por estas cifras, muy efectiva no parece que vaya a ser. Como se suele decir, para este viaje no nos hacían falta alforjas. 

Las mujeres y los hombres son iguales en dignidad humana, e iguales en derechos y deberes. La Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres tiene por objeto hacer efectivo el derecho de igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres, en particular mediante la eliminación de la discriminación de la mujer. El artículo 14 de la Constitución española proclama el derecho a la igualdad y a la no discriminación por razón de sexo. Por su parte, el artículo 9.2 consagra la obligación de los poderes públicos de promover las condiciones para que la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas. La igualdad entre mujeres y hombres es un principio jurídico universal reconocido en diversos textos internacionales sobre derechos humanos, entre los que destaca la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas en diciembre de 1979 y ratificada por España en 1983. En este mismo ámbito procede evocar los avances introducidos por conferencias mundiales monográficas, como la de Nairobi de 1985 y Beijing de 1995. La igualdad es, asimismo, un principio fundamental en la Unión Europea. Desde la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam, el 1 de mayo de 1999, la igualdad entre mujeres y hombres y la eliminación de las desigualdades entre unas y otros son un objetivo que debe integrarse en todas las políticas y acciones de la Unión y de sus miembros. Con amparo en el antiguo artículo 111 del Tratado de Roma, se ha desarrollado un acervo comunitario sobre igualdad de sexos, a cuya adecuada transposición se dirige, según ella misma reconoce, la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres.

La Ley 3/07 comienza declarando que todas las personas gozarán de los derechos derivados del principio de igualdad de trato y de la prohibición de discriminación por razón de sexo (art. 2). Y el art. 4 añade que la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres es un principio informador del ordenamiento jurídico y, como tal, se integrará y observará en la interpretación y aplicación de las normas jurídicas. El pleno reconocimiento de la igualdad formal ante la ley, aun habiendo comportado, sin duda, un paso decisivo, ha resultado ser insuficiente. La violencia de género, la discriminación salarial, la discriminación en las pensiones de viudedad, el mayor desempleo femenino, la todavía escasa presencia de las mujeres en puestos de responsabilidad política, social, cultural y económica, o los problemas de conciliación entre la vida personal, laboral y familiar muestran cómo la igualdad plena, efectiva, entre mujeres y hombres, aquella «perfecta igualdad que no admitiera poder ni privilegio para unos ni incapacidad para otros», en palabras escritas por John Stuart Mill hace casi 140 años, es todavía hoy una tarea pendiente que precisa de nuevos instrumentos jurídicos. Resulta necesaria, en efecto, una acción normativa dirigida a combatir todas las manifestaciones aún subsistentes de discriminación, directa o indirecta, por razón de sexo y a promover la igualdad real entre mujeres y hombres, con remoción de los obstáculos y estereotipos sociales que impiden alcanzarla. Esta exigencia se deriva de nuestro ordenamiento constitucional e integra un genuino derecho de las mujeres, pero es a la vez un elemento de enriquecimiento de la propia sociedad española, que contribuirá al desarrollo económico y al aumento del empleo.

El art.6 considera discriminación indirecta por razón de sexo la situación en que una disposición, criterio o práctica aparentemente neutros pone a personas de un sexo en desventaja particular con respecto a personas del otro, salvo que dicha disposición, criterio o práctica puedan justificarse objetivamente en atención a una finalidad legítima y que los medios para alcanzar dicha finalidad sean necesarios y adecuados. La ley destaca en su exposición de motivos su intención de prevenir las conductas discriminatorias y en el establecimiento de políticas activas para hacer efectivo el principio de igualdad: la Ley nace con la vocación de erigirse en la ley-código de la igualdad entre mujeres y hombres. Merece, asimismo, destacarse que la Ley establece, con el fin de alcanzar esa igualdad real efectiva entre mujeres y hombres, un marco general para la adopción de las llamadas acciones positivas. Se dirige, en este sentido, a todos los poderes públicos un mandato de remoción de situaciones de constatable desigualdad fáctica, no corregibles por la sola formulación del principio de igualdad jurídica o formal. Y en cuanto estas acciones puedan entrañar la formulación de un derecho desigual en favor de las mujeres, se establecen cautelas y condicionamientos para asegurar su licitud constitucional.

Del art. 14 de la Ley 3/07 que se refiere a los criterios generales de actuación de los Poderes Públicos, destacamos: “La participación equilibrada de mujeres y hombres en las candidaturas electorales y en la toma de decisiones”. La DA 1ª de la Ley 3/07 dispone que entenderá por composición equilibrada la presencia de mujeres y hombres de forma que, en el conjunto a que se refiera, las personas de cada sexo no superen el sesenta por ciento ni sean menos del cuarenta por ciento. De la preocupación por el alcance de la igualdad efectiva en nuestra sociedad no podía quedar fuera el ámbito de la participación política, tanto en su nivel estatal como en los niveles autonómico y local, así como en su proyección de política internacional de cooperación para el desarrollo. El llamado en la Ley principio de presencia o composición equilibrada, con el que se trata de asegurar una representación suficientemente significativa de ambos sexos en órganos y cargos de responsabilidad, se lleva así también a la normativa reguladora del régimen electoral general, optando por una fórmula con la flexibilidad adecuada para conciliar las exigencias derivadas de los artículos 9.2 y 14 de la Constitución con las propias del derecho de sufragio pasivo incluido en el artículo 23 del mismo texto constitucional. Se asumen así los recientes textos internacionales en la materia y se avanza en el camino de garantizar una presencia equilibrada de mujeres y hombres en el ámbito de la representación política, con el objetivo fundamental de mejorar la calidad de esa representación y con ella de nuestra propia democracia.

En el Título Segundo, Capítulo Primero, se establecen las pautas generales de actuación de los poderes públicos en relación con la igualdad, se define el principio de transversalidad y los instrumentos para su integración en la elaboración, ejecución y aplicación de las normas. También se consagra el principio de presencia equilibrada de mujeres y hombres en las listas electorales y en los nombramientos realizados por los poderes públicos, con las consiguientes modificaciones en las Disposiciones adicionales de la Ley Electoral, regulándose, asimismo, los informes de impacto de género y la planificación pública de las acciones en favor de la igualdad, que en la Administración General del Estado se plasmarán en un Plan Estratégico de Igualdad de Oportunidades.

De esta manera, la Disposición adicional segunda de la Ley 3/07 modifica la Ley Orgánica 5/1985 de Régimen Electoral General:

• Se añade un nuevo artículo 44 bis, redactado en los siguientes términos: «1. Las candidaturas que se presenten para las elecciones de diputados al Congreso, municipales y de miembros de los consejos insulares y de los cabildos insulares canarios en los términos previstos en esta Ley, diputados al Parlamento Europeo y miembros de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas deberán tener una composición equilibrada de mujeres y hombres, de forma que en el conjunto de la lista los candidatos de cada uno de los sexos supongan como mínimo el cuarenta por ciento. Cuando el número de puestos a cubrir sea inferior a cinco, la proporción de mujeres y hombres será lo más cercana posible al equilibrio numérico (…). 2. También se mantendrá la proporción mínima del cuarenta por ciento en cada tramo de cinco puestos. Cuando el último tramo de la lista no alcance los cinco puestos, la referida proporción de mujeres y hombres en ese tramo será lo más cercana posible al equilibrio numérico, aunque deberá mantenerse en cualquier caso la proporción exigible respecto del conjunto de la lista. 3. A las listas de suplentes se aplicarán las reglas contenidas en los anteriores apartados (…)»
• Se añade un nuevo párrafo al apartado 2 del artículo 187: «Lo previsto en el artículo 44 bis de esta ley no será exigible en las candidaturas que se presenten en los municipios con un número de residentes igual o inferior a 3.000 habitantes.»
• Se añade un nuevo párrafo al apartado 3 del artículo 201: «Lo previsto en el artículo 44 bis de esta ley no será exigible en las candidaturas que se presenten en las islas con un número de residentes igual o inferior a 5.000 habitantes.»
• Se añade una nueva disposición transitoria séptima: «En las convocatorias a elecciones municipales que se produzcan antes de 2011, lo previsto en el artículo 44 bis solo será exigible en los municipios con un número de residentes superior a 5.000 habitantes, aplicándose a partir del 1 de enero de ese año la cifra de habitantes prevista en el segundo párrafo del apartado 2 del artículo 187 de la presente Ley.»

Según cifras oficiales del INE, del total de 8.110 municipios, 6.367 tienen menos de 3.000 habitantes; y en el tramo de 3.001 a 5.000 hay 485 municipios más. Es decir, el 78,50% de los municipios españoles están exentos de dar cumplimiento a la igualdad efectiva en las candidaturas que se presenten en sus elecciones, y hasta el 2011 el 84,48%. No se si el conjunto de medidas establecidas en la ley 3/07 logrará la igualdad, pero a juzgar por estas cifras, muy efectiva no parece que vaya a ser. En cualquier caso, si en muchos de nuestros pequeños Municipios ya resulta complicado en ocasiones mantener representación política, no parece conveniente forzar más la situación con ingeniería jurídica; al final la realidad se impone y nos tendremos que conformar con lo que hay, aunque ello implique que en la mayor parte del territorio español la composición de nuestras Corporaciones va a seguir siendo la que siempre ha sido, y en último extremo, la que los votantes han elegido.

Debido a la proximidad entre la entrada en vigor de la Ley 3/07 y la celebración de las Elecciones, la JEC dictó la "Instrucción 5/2007, de 12 de abril, sobre aplicación de los artículos 44.bis y 187.2 de la LOREG en su redacción dada por la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres” basada en una consulta anterior de fecha 22 de marzo de 2007 “A efectos de presentación de candidaturas y como consecuencia de la aplicación del nuevo artículo 44.bis de la LOREG, consulta sobre si por conjunto de la lista ha de entenderse la lista de candidatos exclusivamente o la lista con los suplentes”:

“ACUERDO.-Instrucción de la Junta Electoral Central 5/2007, de 12 de abril, sobre aplicación de los artículos 44.bis y 187.2 de la LOREG en su redacción dada por la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres.

La Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, añade un nuevo artículo 44.bis a la Ley Orgánica de Régimen Electoral General. En dicho precepto se establece la exigencia de que las candidaturas que se presenten deberán tener una composición equilibrada de mujeres y hombres, de forma que en el conjunto de la lista los candidatos de cada uno de los sexos supongan, como mínimo, el cuarenta por ciento, proporción que deberá mantenerse también en cada tramo de cinco puestos. Si el número de candidatos o el último tramo de la lista no alcanzase los cinco puestos, la proporción de mujeres y hombres será lo más cercano al equilibrio numérico, manteniendo la proporción respecto del conjunto de la lista. Se declara igualmente que las citadas reglas serán aplicables a las listas de suplentes.

A partir de la reforma llevada a cabo por la Ley Orgánica 1/2003, el artículo 43.3 de la LOREG establece que no es obligatorio incluir candidatos suplentes, pudiendo hacerse libremente hasta un máximo de diez. Esta previsión legal lleva a que se pueda suscitar la duda, planteada ya ante esta Junta por una formación política, sobre la interpretación que cabe dar al apartado 3 del nuevo artículo 44.bis, en el sentido de si se entiende que el cómputo de las reglas introducidas sobre composición equilibrada de las candidaturas debe aplicarse al conjunto de la lista, incluidos los suplentes que eventualmente puedan proponerse, o por el contrario debe ser un cómputo separado de la lista de suplentes y de la lista de candidatos.

Esta Junta entiende que, dado que el manifiesto objetivo de la introducción del artículo 44.bis de la LOREG efectuada por la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, es facilitar la igualdad real, la interpretación de la norma requiere dar satisfacción a dicho objetivo.

Además, la propia regulación del citado artículo 44.bis, que descompone en tramos la lista electoral, junto con la regulación sistemáticamente separada del apartado 3 dedicada a las listas de suplentes, lleva a entender que las reglas de composición equilibrada en las candidaturas electorales deben aplicarse de forma independiente a la lista de candidatos y a la lista (eventual y no necesaria) de suplentes.

Por otra parte conviene también aclarar, en contestación a otra consulta formulada a esta Junta, que estas reglas no son aplicables a las elecciones a las Juntas Generales de los Territorios Históricos del País Vasco, por haber sido expresamente eliminada dicha aplicación en la tramitación parlamentaria de la iniciativa, por lo que le resultarán aplicables las reglas que sobre paridad en las listas de candidatos establece el artículo 6.bis de la Ley aprobada por el Parlamento Vasco 1/1987, de 27 de marzo de elecciones para las Juntas Generales de los Territorios Históricos de Araba, Bizcaia y Gipuzkoa, modificada por la Ley 4/2005, de 18 de febrero. Lo mismo sucede en los casos en que la legislación autonómica establece respecto a las elecciones de miembros de su Asamblea Legislativa otras medidas que favorezcan una mayor presencia de mujeres en las candidaturas presentadas a dichas elecciones. Así ocurre en las próximas elecciones a las Cortes de Castilla-La Mancha y al Parlamento de las Illes Balears, en que las candidaturas deben alternar hombres y mujeres, ocupando los de un sexo los puestos pares y los del otro los impares.

Finalmente, para facilitar el control por las Juntas Electorales competentes de estas reglas es preciso que en la propia candidatura, de manera sencilla, junto al nombre del candidato conste si se trata de mujer u hombre.

Para aclarar esta situación, la Junta Electoral Central, en contestación a la consulta realizada por una formación política y considerando el alcance general de la cuestión, ha acordado, en su reunión del día de la fecha, publicar la siguiente

INSTRUCCIÓN

Primero.- Las reglas establecidas en el artículo 44.bis de la LOREG, en su redacción dada por la Ley Orgánica 3/2007, de 22 marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, sobre composición equilibrada de mujeres y hombres en las listas de candidatos que puedan presentarse a los diferentes procesos electorales debe aplicarse distinguiendo entre la lista de candidatos y las eventuales listas de suplentes. A ambas listas se aplicarán de forma independiente las citadas reglas.

Segundo.- Las reglas establecidas en el artículo 44.bis de la LOREG, en su redacción dada por la Ley Orgánica 3/2007, de 22 marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, sobre composición equilibrada de mujeres y hombres en las listas de candidatos que puedan presentarse a los diferentes procesos electorales, no deben entenderse aplicables a las elecciones a las Juntas Generales de los Territorios Históricos del País Vasco, resultando en cambio aplicables a éstas la regla establecida en el artículo 6.bis de la Ley aprobada por el Parlamento Vasco 1/1987, de 27 de marzo de elecciones para las Juntas Generales de los Territorios Históricos de Araba, Bizcaia y Gipuzkoa, modificada por la Ley 4/2005, de 18 de febrero, consistente en que las candidaturas estén integradas por al menos un 50 por ciento de mujeres, manteniendo esa proporción en el conjunto de la lista de candidatos y en cada tramo de seis nombres.

Lo mismo sucede cuando la legislación autonómica establezca respecto a las elecciones de miembros de su Asamblea Legislativa otras medidas que favorezcan una mayor presencia de mujeres en las candidaturas presentadas a dichas elecciones, como en el caso de las elecciones a las Cortes de Castilla-La Mancha y al Parlamento de las Illes Balears, en que las candidaturas deben alternar hombres y mujeres, ocupando los de un sexo los puestos pares y los del otro los impares.

Tercero.- Para facilitar la verificación por las Juntas Electorales competentes de las exigencias legales sobre composición equilibrada de mujeres y hombres en las candidaturas electorales, la lista de candidatos deberá incluir, junto al nombre y apellidos de estos la referencia a si es mujer u hombre, mediante la indicación “Doña” o “Don”, o sus equivalentes en las lenguas oficiales de las Comunidades Autónomas.

Cuarto.- Esta Instrucción se publicará en el Boletín Oficial del Estado”.

La pregunta que me planteo en este punto es: si en la composición de todos estos miles de Municipios no ha sido necesario tener en cuenta el 60/40 ¿Cómo afectará esto a la composición de las Provincias, y en Aragón, a la composición de las Comarcas que se nutren directamente de los Concejales de los Municipios en los que la Ley no exige que se respete dicha composición?