En el ciclo económico, hay momentos de expansión que vendrán seguidos de otros de contracción económica.
Una insuficiencia financiera en la hacienda municipal hace necesaria de forma indubitada, la aplicación de reglas que limiten los gastos y los equilibren, respecto a los ingresos reales que aquella tiene para ser, en definitiva, sostenible.
Sin embargo, no todos los municipios se encuentran en la misma situación. La heterogeneidad del municipalismo en España, resulta determinante también en este aspecto y la realidad es que tras años de esfuerzo y de aplicación de diferentes medidas de saneamiento, encontramos, cada vez más, situaciones de superávits continuados, situaciones, que requieren y demandan la aplicación de una serie de adaptaciones y una modulación de la configuración actual Regla del Gasto.
Recordemos, que la Regla de Gasto es un instrumento de disciplina presupuestaria que trata de garantizar la sostenibilidad de las cuentas públicas de manera que, en un horizonte de medio plazo, el crecimiento del gasto de las AAPP venga limitado por la capacidad de financiarlo con ingresos estables y sostenidos en el tiempo. De acuerdo con esta filosofía, la aplicación de esta Regla, impide que el gasto público crezca anualmente por encima de la tasa de referencia de crecimiento del PIB a medio plazo de la economía española (Tasa de Variación de Referencia de la Economía Española), siendo posible superarla, únicamente, en el supuesto de que ese exceso se compense con aumentos de ingresos de carácter permanente.
La actual Regla de Gasto aparece con la aprobación de la LOEPSF y se aplica por primera vez en el ejercicio 2013. El artículo 12 de la LOPESF define la Regla de Gasto en los siguientes términos: «la variación del gasto computable de la Administración Central, Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales, no podrá superar la tasa de referencia de crecimiento del PIB a medio plazo de la economía española».
A día de hoy, en el subsector Administración Local, no puede cuestionarse que la aplicación efectiva de la Regla de Gasto, está permitiendo la existencia de crecientes saldos no financieros positivos dentro del subsector, resultando una herramienta de innegable valor en términos de disciplina fiscal, ya que esta ha contribuido y contribuye, al saneamiento financiero de las Entidades Locales, lo cual se pone de manifiesto en su efecto positivo sobre las magnitudes financieras básicas: ahorro bruto y neto, remanente de tesorería y capacidad de financiación.
A su vez, la aplicación efectiva de la Regla de Gasto, viene a desplegar sus efectos, de manera muy directa, sobre el grado de liquidez alcanzado por las Entidades Locales, lo cual, unido a la rotación en la estructura del gasto público local, en claro perjuicio de la inversión, nos está conduciendo a la siguiente paradoja: las Entidades Locales cada vez disponen de una mayores posiciones de liquidez y acumulan fondos en entidades de crédito, sin embargo, no los pueden destinar a realizar inversión pública, por la limitación de la Regla de Gasto.
La paradoja antes descrita, de hecho, ha sido reconocida y considerada por el legislador, recogiendo ya desde 2014 esa situación de superávit estructural y de incremento sostenido de la liquidez, dentro del subsector Administración Local, a través de la aprobación, a modo casi paliativo, de la flexibilización de la Regla de Gasto, flexibilización esta que se limita a ofrecer la posibilidad de que aquellas entidades saneadas, ejecuten gasto en las denominadas inversiones financieramente sostenibles (disposición adicional sexta de la LOEPSF), definidas en una norma con rango de ley (en la disposición adicional decimosexta del TRLRHL), medida que hasta la fecha, han venido prorrogando las sucesivas leyes de Presupuestos Generales del Estado.
No obstante, la aplicación de la medida expuesta, está siendo relativamente escasa y aquella, en definitiva, no ha venido a satisfacer las demandas de los responsables de la gestión del, cada vez más numeroso, grupo de Entidades Locales “cumplidoras” del equilibrio presupuestario impuesto, que ven cercenada su capacidad de gasto y algo más grave aún, pues afecta al conjunto de la economía, limitada su proyección de crecimiento.
Expuesto lo anterior, considerando el actual escenario de reversión de la contracción económica y el venidero, el cual parece dirigirse hacia una etapa expansiva en el ciclo, respecto a la aplicación de la Regla de Gasto, nos encontramos con el siguiente panorama dentro del Subsector Administración Local:
1.- Un grupo de Entidades Locales, las cuales, continúan encontrando dificultades de mayor o menor grado para cumplir alguna o varias de las tres Reglas Fiscales: Estabilidad, Regla de Gasto y Deuda Pública. Estás Entidades deben continuar en la senda de disciplina que marca la LOEPSF.
2.- Un grupo de Entidades Locales, afortunadamente, cada vez más amplio, que como consecuencia del rigor en la aplicación de las reglas establecidas por la LOEPSF, cumplen con las reglas fiscales, se encuentran económicamente saneadas, no tienen deuda comercial procedente de ejercicios cerrados, cumplen los plazos de pago establecidos en la normativa sobre pago a proveedores y morosidad, ven cómo se incrementan sus fondos líquidos ejercicio tras ejercicio… y sin embargo, encuentran serias limitaciones su crecimiento, ya que de este se derivaría un incumplimiento inevitable de la Regla de Gasto, todo lo cual lleva a una drástica consecuencia: se está reduciendo y limitando una parte importante del gasto público en este grupo de Entidades y en definitiva, el crecimiento en términos macroeconómicos.
Ante la situación descrita, el pasado julio, en el seno de la Comisión de expertos para la Revisión del Modelo de Financiación Local http://www.minhafp.gob.es/Documentacion/Publico/CDI/Sist%20Financiacion%20y%20Deuda/InformacionEELLs/2017/Informe_final_Comisi%C3%B3n_Reforma_SFL.pdf, se reflexiona sobre la necesaria revisión de la Regla de Gasto, en los siguientes términos:
- La Comisión considera que el diseño de la Regla de Gasto es mejorable en varios sentidos. Cualquier excepción debería estar supeditada al cumplimiento por parte de cada entidad local de las demás reglas fiscales (estabilidad presupuestaria y deuda pública), y a la verificación de indicadores de una situación financiera saneada y de solvencia (por ejemplo, ahorro neto y remanente positivo de tesorería para gastos generales minorado en las obligaciones pendientes de aplicar al presupuesto y en el importe de acreedores por devoluciones de ingresos indebidos).
- En particular, se plantea la conveniencia de ampliar el listado de supuestos que permiten un mayor margen de gasto no financiero computable a efectos de la Regla de Gasto (por ejemplo los supuestos de incremento de recaudación por cambios normativos de carácter permanente).
- Otra posibilidad que se plantea, es la aplicación de las medidas correctivas que se plasman en el plan económico-financiero que se debe aprobar para corregir el incumplimiento de la Regla de Gasto (o incluso de estabilidad presupuestaria) cuando se haya debido a la financiación de gasto no financiero con remanente de tesorería generado en ejercicios anteriores. En estos casos, quizás cabría excepcionar la exigencia de aprobar dicho plan. Hay que considerar las peculiaridades de la Administración Local en cuanto al funcionamiento de la incorporación de los remanentes de crédito financiados con cargo a remanente de tesorería y su ejecución presupuestaria.
- Asimismo, señalan las conclusiones de la Comisión, se podría ampliar el catálogo de inversiones que se consideran financieramente sostenibles, o, incluso, la regulación de estas últimas contenida en el TRLRHL (disp. adicional 16ª).
- También cabría considerar, en tanto generadores de gasto, los supuestos de incremento de población, de aplicación de leyes estatales y autonómicas o de aparición de ingresos y gastos extraordinarios, si bien se debería evitar la consolidación de estos gastos extraordinarios.
- Cabría habilitar un procedimiento extraordinario para la revisión del techo de gasto, aplicable exclusivamente a aquellas Entidades Locales que cumplan reiteradamente con los requisitos de disciplina presupuestaria establecidos y cuenten con situaciones financieras saneadas.
- Por último, es necesaria la clarificación del alcance del apartado 5 del artículo 12 de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
Hay que señalar que la implementación de todas o algunas de las recomendaciones señaladas, precisarían su instrumentación como Ley Orgánica en su mayoría, ya que se trata de modificaciones sobre la vigente LOEPSF, considerando en cualquier caso conveniente, tener en cuenta la tendencia advertida, para matizar la aplicación de la Regla de Gasto, siempre para el caso de aquellas Entidades Locales que estén saneadas financieramente y que garanticen que mantendrán una situación de capacidad de financiación, todo ello en aras del crecimiento económico.
Lo contrario a lo anterior, esto es, una severidad excesiva, resulta contraproducente en términos económicos, ya que se está limitando de manera innecesaria una parte de gasto público que debe redundar en la dinamización de la actividad económica en su conjunto, cercenando políticas expansivas y de crecimiento que desde lo público y en concreto, desde el Subsector Local, deben inferir sobre el conjunto de la economía, desplegando sus efectos sobre todo en el ámbito de las PYMES pues la configuración y dimensión del municipalismo en España, resulta propicia para ello, además adicionalmente, desde el punto de vista jurídico, no parece justificada una aplicación con rigor desmedido de la Regla de Gasto, pues con ello se pierde la conexión con la estabilidad presupuestaria a la que dicha Regla debe servir.
Lo que debería aprovechar la administración local es para reducir impuestos y así dinamizar de verdad la actividad económica. Es evidente que las inversiones públicas no pueden tener el acierto ni responder con la misma certeza a las demandas de los usuarios a cómo lo hace la empresa privada que tiene unos incentivos mucho mayores a cubrir necesidades que verdaderamente demanda la ciudadanía. El gasto público es altamente ineficiente, produce ganadores y perdedores en función de la capacidad de organización de los correspondientes lobbies (turístico, de la construcción, del taxi, etc…). Reducir los ingresos procedentes de impuestos ayuda mucho más que hacer un gasto público que sólo beneficia a unos pocos cercanos al poder, que ocasiona el incremento de precios en perjuicio de otros agentes económicos que no necesitan de esas ayudas públicas. Más que del multiplicador del gasto público yo hablaría del divisor del gasto público, la capacidad que tienen las administraciones para dinamitar la actividad económica parece no tener fín. No pidamos más gasto público en nombre de la expansión de la económica sostenible, es todo lo contrario, hay que disminuirlo y dejar en paz a los agentes económicos que de forma descentralizada saben muchyo mejor qué producir y cuánto producir, porque el sector privado se mueve con precios de mercado, señal imprescindible que las Administraciones Públicas desconocern por completo.