 El artículo 75 de la Ley de Bases de Régimen Local regula el sistema de remuneración de los miembros de las Corporaciones Locales, distinguiendo entre: retribuciones por el ejercicio de sus cargos con dedicación exclusiva o parcial, asistencia por la concurrencia efectiva a las sesiones de los órganos colegiados, e indemnizaciones como compensación económica de gastos justificados ocasionados por el ejercicio del cargo. En términos similares se expresa el artículo 109 de la Ley 7/99 de 9 de abril de Administración Local de Aragón. Esta enumeración, en principio, no parece que contenga conceptos difícilmente comprensibles; sin embargo, la sencillez se torna cabalística cuando preguntas a un corporativo que entiende por “dieta” o por “indemnización”. La jurisprudencia del TS, que en un primer momento surgió para aclarar conceptos como éstos ha de ser reinterpretada a través del prisma de la redacción del artículo 75 LBRL tras la reforma de la ley 11/99. En cualquier caso, llama la atención el hecho de que los límites de estas remuneraciones de los miembros de las Corporaciones Locales no estén regulados, como si lo están para el personal funcionario en el RD 462/02. Dejar que sea la ética el único límite, a lo mejor funciona en el mundo Disney, pero no hay más que revisar los boletines provinciales de estos días para perder la inocencia (y eso, aquellas Corporaciones que al menos cumplen con el requisito legal de su publicación, que tampoco son todas): jurídicamente hablando, lo llaman Autonomía Local. El que reparte se queda con la mejor parte y el que legisla lo hace como le da la gana y cuando le parece. La mejor forma de no tener que dar cumplimiento a la Ley, es que ésta no exista.
El artículo 75 de la Ley de Bases de Régimen Local regula el sistema de remuneración de los miembros de las Corporaciones Locales, distinguiendo entre: retribuciones por el ejercicio de sus cargos con dedicación exclusiva o parcial, asistencia por la concurrencia efectiva a las sesiones de los órganos colegiados, e indemnizaciones como compensación económica de gastos justificados ocasionados por el ejercicio del cargo. En términos similares se expresa el artículo 109 de la Ley 7/99 de 9 de abril de Administración Local de Aragón (y el artículo 13 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, que no está actualizado con la LBRL y en Aragón es de aplicación supletoria con respecto a la Ley 7/99). A) Las retribuciones en régimen de dedicación exclusiva son las reguladas en el art. 75.1 (artículo 109 de la Ley 7/99): Los miembros de las Corporaciones Locales percibirán retribuciones por el ejercicio de sus cargos cuando los desempeñen con dedicación exclusiva, en cuyo caso serán dados de alta en el Régimen General de la Seguridad Social, asumiendo las Corporaciones el pago de las cuotas empresariales que corresponda salvo lo dispuesto en el artículo anterior. En el supuesto de tales retribuciones su percepción será incompatible con la de otras retribuciones con cargo a los presupuestos de las Administraciones Públicas y de los entes, organismos o empresas de ellas dependientes, así como para el desarrollo de otras actividades, en los términos de la Ley 53/1984, de incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas. En este sentido, el artículo 5 de la Ley 53/1984 de 26 Diciembre (Ley 14/2000) establece que “Por excepción, el personal incluido en el ámbito de aplicación de esta Ley podrá compatibilizar sus actividades con el desempeño de los cargos electivos siguientes: b) Miembros de las Corporaciones locales, salvo que desempeñen en las mismas cargos retribuidos en régimen de dedicación exclusiva”: sin olvidar que este artículo se está refiriendo a compatibilidad cuando se esté desempeñando, por sí o mediante sustitución, un segundo puesto de trabajo, cargo o actividad en el sector público. Y en cualquier caso añade el art. 5 “en los supuestos de miembros de las Corporaciones locales en la situación de dedicación parcial a que hace referencia el artículo 75.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, se podrán percibir retribuciones por tal dedicación, siempre que la desempeñen fuera de su jornada de trabajo en la Administración, y sin superar en ningún caso los límites que con carácter general se establezcan, en su caso. La Administración en la que preste sus servicios un miembro de una Corporación local en régimen de dedicación parcial y esta última deberán comunicarse recíprocamente su jornada en cada una de ellas y las retribuciones que perciban, así como cualquier modificación que se produzca en ellas” (repetimos, siempre en el supuesto de cargo o actividad en el sector público). Porque en el supuesto de actividades privadas, el art. 11 de la Ley 53/1984 establece que “De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1.3 de la presente Ley, el personal comprendido en su ámbito de aplicación no podrá ejercer, por sí o mediante sustitución, actividades privadas, incluidas las de carácter profesional, sean por cuenta propia o bajo la dependencia o al servicio de Entidades o particulares que se relacionen directamente con las que desarrolle el Departamento, Organismo o Entidad donde estuviera destinado. Se exceptúan de dicha prohibición las actividades particulares que, en ejercicio de un derecho legalmente reconocido, realicen para sí los directamente interesados”. El artículo 12 concreta un poco más y se refiere a una serie de actividades cuyo ejercicio está vetado al personal comprendido en el ámbito de aplicación de la Ley: a) El desempeño de actividades privadas, incluidas las de carácter profesional, sea por cuenta propia o bajo la dependencia o al servicio de Entidades o particulares, en los asuntos en que esté interviniendo, haya intervenido en los dos últimos años o tenga que intervenir por razón del puesto público. Se incluyen en especial en esta incompatibilidad las actividades profesionales prestadas a personas a quienes se esté obligado a atender en el desempeño del puesto público. b) La pertenencia a Consejos de Administración u órganos rectores de Empresas o Entidades privadas, siempre que la actividad de las mismas esté directamente relacionada con las que gestione el Departamento, Organismo o Entidad en que preste sus servicios el personal afectado. c) El desempeño, por sí o persona interpuesta, de cargos de todo orden en Empresas o Sociedades concesionarias, contratistas de obras, servicios o suministros, arrendatarias o administradoras de monopolios, o con participación o aval del sector público, cualquiera que sea la configuración jurídica de aquéllas. d) La participación superior al 10 por 100 en el capital de las Empresas o Sociedades a que se refiere el párrafo anterior. Finalmente el artículo 14 de la Ley 53/1984 establece que “El ejercicio de actividades profesionales, laborales, mercantiles o industriales fuera de las Administraciones Públicas requerirá el previo reconocimiento de compatibilidad. La resolución motivada reconociendo la compatibilidad o declarando la incompatibilidad, que se dictará en el plazo de dos meses, corresponde al (...) Pleno de la Corporación Local, previo informe, en su caso, de los Directores de los Organismos, Entes y Empresas públicas. Los reconocimientos de compatibilidad no podrán modificar la jornada de trabajo y horario del interesado y quedarán automáticamente sin efecto en caso de cambio de puesto en el sector público. Quienes se hallen autorizados para el desempeño de un segundo puesto o actividad públicos deberán instar el reconocimiento de compatibilidad con ambos. B) Las retribuciones en régimen de dedicación parcial son las del art. 75.2 (artículo 109 de la Ley 7/99): Los miembros de las Corporaciones locales que desempeñen su cargos con dedicación parcial por realizar funciones de presidencia, vicepresidencia u ostentar delegaciones o desarrollar responsabilidades que así lo requieran percibirán retribuciones por el tiempo de dedicación efectiva a las mismas en cuyo caso serán dados de alta en el Régimen General de la Seguridad Social en tal concepto, asumiendo las Corporaciones Locales la cuota empresarial que corresponda. Dichas retribuciones no podrán superar los límites establecidos en la Ley de Presupuestos Generales del Estado. En los acuerdos plenarios de determinación de los cargos que llevan aparejada esta dedicación parcial y de las retribuciones de los mismos que deberá contener el régimen de dedicación mínima necesaria para la percepción de tales retribuciones. Los miembros de las Corporaciones Locales que sean personal de las Administraciones Públicas y de sus Entes, Organismos y Empresas dependientes solamente podrán percibir retribuciones por su dedicación parcial a sus funciones fuera de la jornada en sus respectivos centros de trabajo, en los términos que señala el art. 5 de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado sexto del presente artículo. El concejal debe estar dado de alta en Seguridad Social por el trabajo que desempeña en la empresa privada y por las responsabilidades que desarrolla en al Ayuntamiento con dedicación parcial; en este caso es preciso que se cotice a Seguridad Social por parte de la empresa privada y también por parte del Ayuntamiento, de tal manera que si la suma de las bases (empresa privada y Ayuntamiento) no excede del tope máximo establecido (que para este año está fijado en 2.996,10 Euros) no se plantea mayor problema y cada uno (Empresa privada y Ayuntamiento) cotizará su parte. Si excede de ese tope máximo será necesario presentar escrito en la Tesorería General del la Seguridad Social solicitando el prorrateo de las bases para que la Tesorería proceda a su distribución entre la Empresa privada y el Ayuntamiento. En todo caso, los concejales que desempeñan su cargo con dedicación parcial no están sometidos a la Ley 53/1984, de manera que tampoco les es aplicable la determinación del 14 de la Ley 53/1984 al establecer que el ejercicio de actividades profesionales, laborales, mercantiles o industriales fuera de las Administraciones Públicas requerirá el previo reconocimiento de compatibilidad por el Pleno: Del texto del art. 75 LBRL se deduce con claridad que solo los concejales con dedicación exclusiva están sometidos a la Ley 53/1984 y solo ellos han de obtener la oportuna compatibilidad del Pleno. Recordamos además que el artículo 74.3 LBRL establece que: Los miembros de las Corporaciones locales que no tengan dedicación exclusiva en dicha condición tendrán garantizada, durante el período de su mandato, la permanencia en el centro o centros de trabajo públicos o privados en el que estuvieran prestando servicios en el momento de la elección, sin que puedan ser trasladados u obligados a concursar a otras plazas vacantes en distintos lugares. C) El art. 75.3 LBRL (artículo 109 de la Ley 7/99) se refiere a las asistencias: Sólo los miembros de la Corporación que no tengan dedicación exclusiva ni parcial percibirán asistencias por la concurrencia efectiva a las sesiones de los órganos colegiados de la Corporación de que formen parte, en la cuantía señalada por el Pleno de la misma. Y el art. 75.4 añade: Los miembros de las Corporaciones Locales percibirán indemnizaciones por los gastos efectivos ocasionados por el ejercicio del cargo, según las normas de aplicación general en las Administraciones Públicas y las que en desarrollo de las mismas apruebe el Pleno Corporativo. En definitiva, la Ley 11/1999, de 21 de abril dando nueva redacción al art. 75 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL), reconoció el derecho de los miembros de las Corporaciones locales a percibir retribuciones por el desempeño del cargo, tanto por dedicación exclusiva como por dedicación parcial. Con lo que, en principio, los corporativos sin dedicación exclusiva ni parcial no podrían percibir retribuciones fijas o periódicas, sino sólo «asistencias por la concurrencia efectiva a las sesiones» e «indemnizaciones por los gastos efectivos ocasionados en el ejercicio de su cargo» (art. 75.3 y 4 LRBRL). La cuestión que se plantea entonces es qué debe entenderse por «gastos efectivos» a los que se refiere el art. 75 LRBRL: «Los miembros de las Corporaciones locales percibirán indemnizaciones por los gastos efectivos ocasionados en el ejercicio de su cargo, según las normas de aplicación general en las Administraciones públicas y las que en desarrollo de las mismas apruebe el Pleno corporativo». Por su parte, el art. 13.5 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF), aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre establece que «Todos los miembros de la Corporación, incluidos los que desempeñen cargos en régimen de dedicación exclusiva, tendrán derecho a recibir indemnizaciones por los gastos ocasionados por el ejercicio del cargo, cuando sean efectivos, y previa justificación documental, según las normas de aplicación general en las Administraciones Públicas y las que en este sentido apruebe el Pleno corporativo.» La jurisprudencia ha realizado una interpretación generosa del concepto «indemnización» empleado por el referido precepto. Así, las SSTS de 3 y 10 de julio, 18 de enero y 13 de diciembre de 2000, 6 de febrero de 2001 y 12 de julio de 2006, consideran como indemnizaciones, además de las que derivan de los gastos realizados en el ejercicio del cargo siempre que se justifique documentalmente (art. 13 del Real Decreto 2568/1986), aquellas que vienen a compensar «una ganancia dejada de obtener a consecuencia del trabajo o dedicación que impida la obtención de otro ingreso durante el tiempo que tal trabajo o dedicación al cargo sea exigido, como, en fin, por la "pérdida" o dedicación de un tiempo a una actividad cuando se podía haber dedicado a otra actividad particular». En todo caso, la STS de 18 de enero de 2000 que abrió la Caja de Pandora en su momento, ha de ser interpretada con cautela porque trae causa en la anterior redacción del art. 75 LRBRL: este artículo se limitaba a las retribuciones o sueldos fijos y periódicos para los que desempeñaban cargos con dedicación exclusiva y en aquel momento no estaba prevista percepción alguna para quienes se dedicaban sólo parcialmente al cargo, pese a lo cual venía siendo una práctica habitual el asignar una cantidad a tanto alzado, de carácter fijo y devengo periódico, en concepto de indemnización, gastos de representación, asistencia al despacho u otras denominaciones que se han venido conociendo como «sueldos menores», que por no estar previstos en el desarrollo reglamentario, siempre que llegaban a los Tribunales de Justicia eran anulados. Y en esta coyuntura se dicta la STS de 18 de enero de 2000 dando el visto bueno a estas indemnizaciones a tanto alzado, que no necesariamente responden a un gasto efectivo, pero que se producían (y producen) en la realidad. Pero la situación cambió, con las modificaciones introducidas en la LRBRL por la Ley 11/1999, de 21 de abril (Pacto Local), que al dar nueva redacción al art. 75.1 reconoció el derecho a retribuciones por desempeño del cargo tanto con dedicación exclusiva, como con dedicación parcial. A partir de este momento los llamados «sueldos menores» tuvieron cobertura legal como retribuciones por dedicación parcial. Por este motivo y continuando con el iter lógico, si ya en la anterior regulación reglamentaria (art. 13 del ROF) no estaban permitidas estas indemnizaciones que se utilizaban para “dar justificación legal” lo que era una retribución por prestación de un trabajo o dedicación parcial, la justificación que da la citada sentencia del Tribunal Supremo de 18 de enero de 2000 pudiera ser otra si el acuerdo analizado se hubiese adoptado con posterioridad a la modificación del art. 75.1 LRBRL, pues el mantenimiento de este tipo de indemnizaciones, una vez vigente la posibilidad de retribución por dedicación parcial, no está justificada ya que permitiría a las Corporaciones Locales la libre opción de acogerse a dedicación parcial o a indemnización, eludiendo, en este último caso, obligaciones de previsión social (alta y afiliación al Régimen General de la Seguridad Social), así como, en su caso, el régimen de incompatibilidades. Por todo lo que se acaba de exponer, no es posible, abonar al Alcalde o concejales una cantidad fija mensual como indemnización por gastos (no por lucro cesante) si los mismos no se encuentran justificados documentalmente, toda vez que, no teniendo que rendir cuentas de las mencionadas cantidades, las mismas se convierten en un salario «encubierto». Si estos gastos están justificados su percepción es compatible con la percepción de retribuciones por el desempeño del cargo en régimen de dedicación exclusiva o parcial, pues mientras las retribuciones tienen carácter remuneratorio de un trabajo, las indemnizaciones lo tienen compensatorio de unos gastos. La jurisprudencia también ha considerado que cabrían las indemnizaciones por el lucro cesante ocasionado por el desempeño de su función a los concejales que no desempeñen su cargo en régimen de dedicación exclusiva, admitiendo el pago de una cantidad fija por hora trabajada que debe quedar justificada (STS de 13 de diciembre de 2000). En consecuencia, con arreglo a estos argumentos jurisprudenciales, la autonomía local permite a las Corporaciones locales establecer las retribuciones e indemnizaciones de sus corporativos. Pudiendo establecerse que las indemnizaciones para resarcir los perjuicios derivados del desempeño del propio cargo, pueden ser tanto gastos realizados como ganancias estimadas que se dejan de percibir. Según el art. 1.1 d) del Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, sobre indemnizaciones por razón de servicio, darán origen a indemnización o compensación --en las circunstancias, condiciones y límites contenidos en este Real Decreto-- las «asistencias por concurrencia a Consejos de Administración u órganos colegiados (...)». Como ya hemos indicado ut supra, el art. 13.6 del Real Decreto 2568/1986, dispone, como regla general, que «los miembros de la Corporación que no tengan dedicación exclusiva percibirán asistencias por la concurrencia efectiva a las sesiones de los órganos colegiados de que formen parte, en la cuantía que señale el Pleno de la misma». Por ello, los concejales sin dedicación exclusiva tienen derecho al abono de asistencias. Se entenderá por asistencia la indemnización que proceda abonar según el artículo 27 del Real Decreto 462/2002 por: A) Concurrencia a Órganos colegiados de la Administración, de Órganos de Administración de Organismos Públicos, y de Consejos de Administración de empresas con capital o control públicos. B) Participación en tribunales de oposiciones y concursos encargados de la selección de personal o de pruebas cuya superación sea necesaria para la realización de actividades. C) Colaboración con carácter no permanente ni habitual en institutos, escuelas, o unidades de formación y perfeccionamiento del personal al servicio de las Administraciones Públicas. La Orden de 8 de noviembre de 1994 regula la justificación de las dietas, pluses y gastos de viaje, estableciendo los requisitos y justificantes que han de acompañarse a las cuentas de estas indemnizaciones, considerando que para hacer efectivas estas indemnizaciones las cuentas han de estar justificadas conforme indican las citadas instrucciones, complementadas con lo que al respecto (especialmente en orden a la cuantía de dietas y gastos de locomoción) haya aprobado el Pleno. Respecto a los límites cuantitativos de las retribuciones e indemnizaciones de los concejales, de acuerdo con el art. 75 LRBRL (artículo 109 de la Ley 7/99), deben establecerse unos límites con carácter general para estas cantidades a consignar en los presupuestos, dentro de los límites que con carácter general se establezcan, sin que hasta la fecha se hayan dictado tales límites: por ello, las Corporaciones han venido estableciendo los créditos para estas atenciones (retribuciones e indemnizaciones) en la cuantía que han estimado procedente. Algunas Corporaciones utilizan como referencia un acuerdo de principios entre los tres grandes partidos políticos nacionales por el cual se podrían equiparar las retribuciones del Alcalde con las del funcionario, normalmente de habilitación nacional, que las tenga más elevadas (con exclusión de lo referente a la antigüedad y al complemento de productividad, por razones evidentes). El Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, sobre indemnizaciones por razón del servicio, es de aplicación «al personal al servicio de las Corporaciones Locales, tal y como prevé su legislación específica». Y en relación con las cuantías establecidas en esta norma tenemos que diferenciar el régimen de funcionarios y el del personal electivo. En relación con los primeros, la Corporación se tiene que limitar a aplicar la Ley sin poder introducir modificaciones. Sin embargo, respecto del personal electo, las normas de aplicación general de las Administraciones Públicas se complementarán con las aprobadas por el Pleno, por lo que nada impide que al aprobarse las retribuciones, indemnizaciones y asistencias se fijen cuantías o condiciones distintas. No obstante, debe guardarse la debida proporcionalidad y responder a criterios razonables, recomendando que estas indemnizaciones, referidas a dietas de manutención, alojamiento y gastos de viaje, se atengan a lo regulado con carácter general para la Administración del Estado en la normativa antes citada, siendo suficiente que en las bases de ejecución del presupuesto o en acuerdo del Pleno se diga que estas indemnizaciones en su cuantía y regulación serán las fijadas en la citada normativa, asimilando a los miembros de la Corporación a uno de los Grupos del Anexo I del Real Decreto 462/2002. Nada impide que a través de la propia autorregulación del órgano plenario, se establezca el régimen general de indemnizaciones por razón del servicio que para los funcionarios recoge el Real Decreto 462/2002, contemplando expresamente el grupo a que se asimilan los miembros de la Corporación a efectos de percepción de dietas. En el caso de que el Pleno Corporativo no adopte acuerdo alguno al respecto, caben dos posibilidades de dar cumplimiento al artículo 13 del ROF en cuanto a indemnización a los Corporativos: 1) Indemnizar por el importe realmente gastado y justificado. 2) Considerar de aplicación con carácter supletorio el Real Decreto 462/2002. Sin embargo, se destaca la conveniencia de proceder a la regulación de esta materia en Pleno, dada su importancia y trascendencia. El TS en Sentencia de 20 de diciembre de 1999 nos recuerda que «el legislador y el titular de la potestad reglamentaria han dotado a las Corporaciones Locales de un margen de libertad para remunerar a sus miembros, libertad que no puede entenderse como absoluta sino limitada a los términos genéricos de las normas jurídicas de carácter general». El régimen de retribuciones de los Corporativos será, pues, el que expresamente apruebe el Pleno de la Corporación, respetando las normas comentadas. La aprobación por el Pleno puede realizarse a través de la aprobación de una norma de carácter reglamentario, que puede ser el propio Reglamento Orgánico. También se pueden incluir disposiciones de esta naturaleza en las Bases de Ejecución del Presupuesto anual, Bases que de acuerdo con el artículo 9 del Real Decreto 500/1990, de 20 de abril contendrán cuantas disposiciones se consideren necesarias para una acertada gestión, estableciendo cuantas prevenciones se consideren oportunas o convenientes para la mejor realización de los gastos. También puede el Pleno adoptar acuerdo de aprobación del régimen de indemnizaciones de los Corporativos, acuerdo que exigirá mayoría simple, sin necesidad de que este acuerdo deba revestir un carácter reglamentario. Pero en este caso habrá que actuar con mucha cautela porque supone en definitiva una excepción a su aprobación por medio de Reglamento Orgánico o Bases de Ejecución del Presupuesto anual y habrá que tener en cuenta que siempre deberá existir crédito presupuestario suficiente y este solamente puede existir si se incluye en el presupuesto (inicial o modificado), que, necesariamente, tiene que aprobar el Pleno. La sentencia del Tribunal Supremo de 1 de diciembre de 1995 referente a asignaciones económicas por asistencia a órganos colegiados de que formen parte los miembros de la Corporación, en síntesis viene a decir que la asignación de diferentes cantidades como dietas por la asistencia a los órganos colegiados (Alcalde, Tenientes de Alcalde y concejales de área o Presidentes de Comisiones Informativas y demás concejales) es contraria a Derecho por contravenir el art. 13.6 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF), aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre. Porque, como señala el Tribunal, la asistencia no supone necesariamente mayor trabajo por la preparación de las sesiones para quien ejerce cargos de mayor responsabilidad, pues la conducta exigible de los miembros de la Corporación, tanto los que forman parte del equipo de gobierno municipal como los demás, es una diligencia extrema en el estudio de los asuntos examinados por los órganos colegiados. En la actualidad puede reconocerse, como se ha indicado, dedicación exclusiva o parcial, si el contenido de sus tareas así lo demanda para “remunerar” en mayor cantidad a unos concejales que a otros.
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