 En la web de Noticias Jurídicas, publicamos hace unos meses (abril) el artículo titulado “La frontera entre el contrato administrativo especial y el contrato privado celebrado por una Administración Pública. El criterio de la directa o inmediata satisfacción de una finalidad pública”, el cual en este momento -aún en los albores de la aplicación de la LCSP- tenemos a bien traer a colación en una versión ligeramente resumida del mismo.
Partimos del art. 19.1.b LSCP, que establece que “tendrán carácter administrativo los contratos siguientes, siempre que se celebren por una Administración Pública … Los contratos de objeto distinto a los anteriormente expresados, pero que tengan naturaleza administrativa especial por estar vinculados al giro o tráfico específico de la Administración contratante o por satisfacer de forma directa o inmediata una finalidad pública de la específica competencia de aquélla, siempre que no tengan expresamente atribuido el carácter de contratos privados conforme al párrafo segundo del artículo 20.1, o por declararlo así una Ley”. Entre los tres criterios de calificación de un contrato como administrativo especial, pondremos el acento en que, a nuestro juicio, ofrece mucho mayor juego así como dudas interpretativas: el de la satisfacción directa o inmediata de una finalidad pública. Vaya por delante, en primer lugar, un doble matiz que presenta el art. 19.1.b LCSP en relación al antiguo art. 5.2.b) TRLCAP: 1. Para que un contrato pueda tener la calificación de “administrativo”, debe ser celebrado por un ente (público) al que la propia LCSP otorgue la consideración de Administración Pública. Es decir, debe tratarse de un ente de los referidos en el art. 3.2. LCSP. 2. A pesar de que un contrato -objetivamente- satisfaga de forma directa o inmediata una finalidad pública de la específica competencia de una Administración, debe considerarse privado si tiene atribuido expresamente tal carácter conforme al art. 20.1.2º párrafo LCSP. Hechas estas puntualizaciones debemos afirmar que, un contrato a priori privado (compraventa, donación, arrendamiento…) que, no obstante, integre en su causa una finalidad pública de la específica competencia de la Administración contratante –entendida en sentido amplio, de modo que abarque “competencia pública”, “servicio público” y “fin de interés público”-, y además lo haga de manera no sólo directa e inmediata, sino también inequívoca, principal (sin que pueda aparecer como prestación “accesoria”) y vinculada o integrada en el propio objeto contractual, tiene la consideración objetiva de administrativo especial. Como dispone la Sentencia de 17/02/1997, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de Granada, (Sala de lo Contencioso-administrativo), “Frente a la tesis de que el contrato verbal de arrendamiento de local de negocio, que ahora vuelve a analizarse, consiste en una relación negocial de naturaleza privada -sostenida por la Ilma. Audiencia Provincial de Granada, en su S 30 de septiembre de 1991, en la que pretende encontrar apoyo el actor para el sostenimiento de su pretensión-, esta Sala estima que, comportando todo contrato administrativo la puesta en juego del interés público, no puede ponerse en tela de juicio que el fondo de la relación contractual que es objeto de estudio representa una actividad justificada por razones específicas de interés público, al tener su causa en una mejor atención de los recintos monumentales de que se trata, resolviendo un problema de servicio en favor de los visitantes, especialmente en épocas veraniegas. Dicho de otro modo, la vinculación del contrato suscrito con el desarrollo de un servicio público es clara y terminante, por lo que precisa una especial tutela, como exigencia de la actividad específica del órgano administrativo que interviene en el contrato, sin que pueda obviarse, además, el carácter de bien de dominio público del recinto en que está ubicado el local”. No obstante, no debe fomentarse una interpretación extensiva de los criterios contenidos en el citado art. 19.1.b LSCP a fin de reconsiderar todos los contratos que celebre la Administración como “administrativos”. Más bien al contrario, la necesidad de que concurran los requisitos que exige la ley (inmediatividad y satisfacción directa del interés público), interpretados por la doctrina y la jurisprudencia en el sentido expuesto, nos obliga a formar un juicio interpretativo ad hoc, en cada caso concreto. Desde este criterio, bastante claro si se maneja adecuadamente, no cabe duda, por ejemplo, de que una compraventa de parcelas con destino a la construcción en las mismas de viviendas de protección pública es un contrato administrativo especial (por mucho que la mera compraventa lo sea privado. Ahora bien, no cabe reconducir el criterio de la finalidad pública al absurdo de que, visto que el fin de cualquier acto o actuación administrativa (incluidos sus contratos), es el interés público, no existiría per se el contrato privado de la Administración. Al fin y al cabo los ingresos obtenidos por cualquier venta o derecho susceptible de contraprestación (su precio) no son sino ingresos presupuestarios, y estos siempre tienen su contrapartida en un gasto también presupuestario, es decir, se destinan a inversiones o servicios públicos. No cabe duda de ello, pero resulta sencillo argumentar que este tipo de contratos no son administrativos, sino privados –porque de hecho, lo son-. Si desconocemos la actividad, el servicio, el destino último de la contraprestación (inmobiliaria, económica, prestacional) derivada del contrato en el momento de celebrarlo, y éste no es administrativo típico, sin duda es privado. Insistimos una vez más en la necesidad de vislumbrar, desde el momento inicial, la finalidad pública integrada en la causa y en el objeto del contrato, el cual tiene su razón de ser precisamente en la satisfacción –directa, inmediata, clara, terminante, inequívoca, principal y de la específica competencia de la Administración- de dicha finalidad.
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