¿De la burbuja a la regeneración?

En los últimos años, muy probablemente como consecuencia del total colapso del sector inmobiliario impulsor de la economía del país en el último siglo, que ha arrastrado en su caída a su soporte financiero, parece estar superándose, por fin, la percepción social y normativa de la rehabilitación como política accesoria de la urbanística o de las políticas de vivienda. Por muy imperfecta que resultase la forma en que fue inicialmente aprobada la nueva normativa de rehabilitación y regeneración urbana, por discutibles que resultasen algunos de sus contenidos, tras la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas (L3R en adelante), algunos de esos problemas se han superado, aunque hayan surgido otros, y existe ya un cuerpo normativo que afronta la regulación autónoma del régimen jurídico de la intervención sobre la ciudad existente.

En cierto modo, volvemos hoy a finales del siglo XIX, con las viejas leyes de ensanche y de saneamiento y reforma interior discurriendo en paralelo. Así, si desde una perspectiva fiscal se propone mejorar el tratamiento de la rehabilitación o reducido tipos de gravamen, desde la operativa se trasladan al ámbito de la rehabilitación y la regeneración urbana técnicas urbanísticas distributivas y expropiatorias impulsando comunidades rehabilitadoras o regeneradoras al modo de las tradicionales comunidades reparcelatorias del urbanismo de ensanche. Desde el punto de vista público, las iniciativas expuestas impulsan una nueva cultura de planificación de la ciudad que incluya su regeneración y no sólo su expansión. De nuevo, renovando una constante en las políticas urbanas de nuestro país, se trata de lograr que el urbanismo conjugue el saneamiento y reforma interior, ahora en forma de rehabilitación y regeneración urbana mucho menos agresiva con la propia ciudad que antaño, con el ensanche.

La gran caída de la actividad inmobiliaria de urbanización y promoción de vivienda de nueva construcción reforzó la rehabilitación de edificios y viviendas y la regeneración urbana como nuevos nichos de negocio que, además, fueron impulsados desde los planes de vivienda en ejecución que chocaron en sus objetivos de vivienda protegida de nueva construcción con la ausencia de crédito y, en cambio, alcanzaron elevados niveles de ejecución en las líneas de rehabilitación, tanto aislada como en áreas, ya fuesen de rehabilitación integrada o de casco histórico del último plan estatal completado. Abundando y tratando de reforzar esa reorientación, querida además por el empresariado que ve en ella una oportunidad para lograr paliar, a corto plazo, las consecuencias de la caída del subsector de la edificación y, a medio, sentar las bases de una economía sostenible de la actividad constructiva de reforma y rehabilitación, se habían aprobado antes de la L3R diversas medidas en la materia incorporadas, entre otras normas, a la Ley 19/2009, de 23 de noviembre, de medidas de fomento y agilización procesal del alquiler y de la eficiencia energética de los edificios, la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible (en adelante LES), el Real Decreto-ley 6/2010, de 9 de abril, de medidas para el impulso de la recuperación económica y el empleo, el Real Decreto-ley 5/2011, de 29 de abril, de medidas para la regularización y control del empleo sumergido y fomento de la rehabilitación de viviendas, y el Real Decreto-Ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de la simplificación administrativa.

Puede afirmarse, en este contexto, que la aprobación de la L3R constituye un hito fundamental en la construcción de nuevas políticas de intervención sobre el medio urbano y la ciudad y la edificación existentes superándose el carácter fragmentario, y contradictorio en ocasiones, de las normas anteriores. La L3R tiene potencial integrador y mayor precisión conceptual que las normas que deroga, aun cuando la barrera entre la legislación de suelo y la nueva regulación de la L3R formalmente se mantenga, dando lugar a la fragmentación de la regulación en materias fundamentales como el deber de conservación. Conceptualmente, el objeto de las actuaciones que regula la L3R son las actuaciones sobre el medio urbano, definidas “como aquéllas que tienen por objeto realizar obras de rehabilitación edificatoria, cuando existan situaciones de insuficiencia o degradación de los requisitos básicos de funcionalidad, seguridad o habitabilidad de las edificaciones, y de regeneración y renovación urbanas, cuando afecten, tanto a edificios, como a tejidos urbanos, pudiendo llegar a incluir obras de nueva edificación en sustitución de edificios previamente demolidos” (art. 7.1 L3R). Las actuaciones de regeneración y renovación urbanas tendrán, además, carácter integrado cuando articulen medidas sociales, ambientales y económicas enmarcadas en una estrategia administrativa global y unitaria (art. 7.2 L3R).

No queda en el ámbito de la planificación o programación el paralelismo de la nueva regulación de la rehabilitación con lo urbanístico. También desde la perspectiva de la gestión de las denominadas actuaciones de renovación o regeneración urbanas se utilizan las técnicas urbanísticas con las cuales se asimilan. La normativa derogada por la L3R llegaba a identificarlas expresamente con las actuaciones de transformación urbanística, sean de dotación o de urbanización según sus características (art. 110.2 LES, en relación con el 14.1 de la Ley de Suelo, texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, LS). En cambio, la L3R evita establecer tal asimilación, eliminando su carácter expreso, de manera que será conforme a los criterios establecidos en el art. 14.1 LS como habrá de determinarse la naturaleza urbanística de las actuaciones de mejora del medio urbano reguladas en la L3R, que, a mi juicio, podrán ser tanto de urbanización [art. 14.1.a).2 LS] como edificatorias [art. 14.2.b) LS].

La administración podrá utilizar para gestionar la ejecución de las actuaciones de rehabilitación edificatoria y las de regeneración y renovación urbanas “todas las modalidades de gestión directa e indirecta admitidas por la legislación de régimen jurídico, de contratación de las Administraciones públicas, de régimen local y de ordenación territorial y urbanística” (art. 13.1 L3R). En cualesquiera supuestos de iniciativa pública o en los de ejecución subsidiaria cabrá pues la gestión directa o indirecta, si bien el art. 14.3 L3R regula especialmente ésta última imponiendo los concursos públicos para la ejecución de estas actuaciones, en cuyas bases se “determinarán los criterios aplicables para su adjudicación y el porcentaje mínimo de techo edificado que se atribuirá a los propietarios del inmueble objeto de la sustitución forzosa, en régimen de propiedad horizontal”.

En los concursos que se convoquen para la gestión indirecta de estas actuaciones podrán presentar ofertas cualesquiera personas físicas o jurídicas, interesadas en asumir la gestión de la actuación, incluyendo los propietarios que formen parte del correspondiente ámbito previamente constituidos en asociación administrativa, sin que ostenten preferencia alguna para la adjudicación. No obstante, la adjudicación sí tendrá en cuenta, con carácter preferente, aquellas alternativas u ofertas que propongan términos adecuadamente ventajosos para los propietarios afectados, salvo en el caso de incumplimiento de la función social de la propiedad o de los plazos establecidos para su ejecución, tal como se regula en el artículo 9.2 LS, estableciendo incentivos, atrayendo inversión y ofreciendo garantías o posibilidades de colaboración con los mismos; y aquellas que produzcan un mayor beneficio para la colectividad en su conjunto y propongan obras de eliminación de las situaciones de infravivienda, de cumplimiento del deber legal de conservación, de garantía de la accesibilidad universal, o de mejora de la eficiencia energética. En todo caso, lo establecido en la L3R deberá integrarse con las normas urbanísticas autonómicas que regulan la figura del agente edificador o rehabilitador.

Estos son algunos de los nuevos instrumentos que regula la L3R. Hay mucho más, como nueva regulación de los convenios, cambios en el régimen de propiedad horizontal, nueva regulación del deber de conservación (sobre el que volveré en posteriores comentarios). Contamos, pues, con herramientas legales para intervenir sobre la ciudad existente. Queda por ver, como siempre, especialmente en estos días aciagos, si habrá músculo gestor y existirá pulmón financiero. Al tiempo.