La Sentencia del Tribunal Supremo de 30 Mayo de 2007 determina la nulidad del inciso del artículo 23.2. Grupo A.1 del Real Decreto 417/2006 del Reglamento de desarrollo de la Ley del Catastro que dispone que «de acuerdo con la normativa de regulación del sector eléctrico deban estar incluidos en el régimen ordinario» afectando a la recaudación del IBI de los bienes destinados a la producción de energía eléctrica, por infracción del principio de jerarquía normativa (ver STS de 15 de enero de 2007). El Tribunal Supremo considera injustificada la exclusión de todos los bienes destinados a la producción de energía eléctrica en régimen especial, y considera que no puede aceptarse como explicación el que no aparezca previsto en la ley del Catastro: esta falta de previsión no puede llevar a la conclusión de que esa clase de bienes pasan al régimen ordinario cuando la producción se realice desde instalaciones cuya potencia instalada supere los 50 Mw, pues este criterio tampoco aparece en el Texto Refundido de la Ley del Catastro: La distinción entre régimen ordinario y especial de producción de energía eléctrica contenida en la Ley del sector eléctrico no resulta de legal aplicación para la calificación o no de determinados bienes, como de «características especiales», si ello se hace por vía de remisión reglamentaria y con infracción del principio de jerarquía normativa respecto de la ley que se desarrolla. Los bienes destinados a la producción de energía eléctrica solamente pueden quedar excluidos de la condición de bienes inmuebles de «características especiales», si no concurren en ellos los caracteres delimitadores de los mismos, que se especifican en el art. 8.2 de la Ley del Catastro. Esta interpretación ha conducido a excluir de la consideración de «bienes inmuebles de características especiales», entre otros, a los parques eólicos, sin fundamento legal alguno. Y ello, a su vez, ha imposibilitado a los Ayuntamientos afectados a percibir el IBI de tales bienes como bienes destinados a producción de energía eléctrica. De esta manera, el Tribunal Supremo estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Federación Gallega de Municipios y Provincias (a la que reconoce interés legítimo y por tanto legitimación activa), y declara la nulidad de pleno derecho del inciso del artículo 23.2 Grupo A. 1 del Real Decreto 417/2006, dictado en desarrollo del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario. Es importante recordar que los Ayuntamientos que todavía no hayan tenido en cuenta a este tipo de bienes (BICES), deberán aprobar sus correspondientes ordenanzas fiscales para que entren en vigor a 1 de enero de 2008.
La representación procesal de la Federación Gallega de Municipios y Provincias interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 417/2006, de 7 de abril, por el que se desarrolla el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, solicitando que se declare la nulidad de pleno derecho del párrafo del artículo 23 del Decreto 417/2006, porque no procede considerar únicamente incluidos como BICES los bienes destinados a producción de energía eléctrica acogidos al régimen general, pidiendo que se respete la redacción dada por el art. 8 del TR aprobado por RD Legislativo 1/2004, de 5 de marzo. Previo a resolver, el Tribunal Supremo, aclara que no puede admitirse la alegación de falta de legitimación activa de la Federación Gallega de Municipios y Provincias formulada por el Abogado del Estado. Considera el TS que las Asociaciones de municipios, sean de ámbito estatal o autonómico, no son meras Asociaciones voluntarias, sino que fundan su existencia en la Disposición Adicional Quinta de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, tras la redacción dada por la Ley 57/2003, para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 10 de la Carta Europea de Autonomía Local, en cuanto dispone que “Las Entidades locales tienen el derecho, en el ejercicio de sus competencias, de cooperar y, en el ámbito de la Ley, asociarse con otras Entidades locales para la realización de tareas de interés común. El derecho de las Entidades Locales de integrarse en una asociación para la protección y promoción de sus intereses comunes y el de integrarse en una asociación internacional de Entidades locales, deben ser reconocidos por el Estado. Las Entidades locales pueden, en las condiciones eventualmente previstas por la ley, cooperar con las Entidades de otros Estados".
Existiendo, por tanto, un interés legítimo en los municipios integrados en la misma, se justifica su legitimación [artículo 19.1 e) de la Ley Jurisdiccional: STS de 30 de abril de 2001, 29 de abril de 2002 y 16 de octubre de 2003, STC 62/1990, 5/1990, 62/1990, 28/1991]. El TS ha reconocido legitimación activa a las Federaciones de Municipios, incluso para interponer recurso de casación en interés de la ley, reconociéndoles su carácter de defensoras de interés general (STS de 15 de enero de 1998 y 16 de abril de 2002). Entrando a conocer del fondo del asunto planteado en la demanda, en el Fundamento de Derecho Segundo, se considera conveniente comenzar señalando previamente que la Exposición de Motivos de la Ley 48/2002, de 23 de diciembre, del Catastro Inmobiliario, hace referencia al significado de la Institución: La historia del Catastro en España discurre pareja al nacimiento y evolución del Estado moderno, y sus momentos de mayor o menor significación han sido, generalmente, un eco nítido de las distintas situaciones por las que ha atravesado la Hacienda Pública (…) para la justa exacción del impuesto territorial (…) vínculo lógico si se tiene en cuenta que el origen y principal uso del Catastro en nuestro país es, sin duda alguna, el tributario. Sin embargo, junto a su finalidad tributaria, el Catastro ha visto surgir en los últimos años la necesidad de que la información que contiene sea utilizada para otras muchas actividades, tanto públicas como privadas, evolucionando hasta convertirse en lo que es hoy… una gran infraestructura de información territorial disponible para todas las Administraciones públicas, fedatarios, empresas y ciudadanos en general, cuya presencia en la sociedad y cuya complejidad demanda la existencia de una ley propia que regule su configuración y actividad.
El Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, define en su artículo 6, a efectos catastrales, el bien inmueble, y procede a realizar una clasificación de los que ostentan dicha categoría. A cada bien inmueble se le asignará una referencia catastral. Los bienes inmuebles se clasifican catastralmente en urbanos, rústicos y de características especiales. El asunto sobre el que trata la sentencia que se está comentado, se centra en esta última categoría: los bienes inmuebles de características especiales, sobre los que el artículo 8 de la misma Ley del Catastro, señala: “Los bienes inmuebles de características especiales constituyen un conjunto complejo de uso especializado, integrado por suelo, edificios, instalaciones y obras de urbanización y mejora que, por su carácter unitario y por estar ligado de forma definitiva para su funcionamiento, se configura a efectos catastrales como un único bien inmueble. Se consideran bienes inmuebles de características especiales, los comprendidos, conforme al apartado anterior, en los siguientes grupos: a) Los destinados a la producción de energía eléctrica y gas y al refino de petróleo, y las centrales nucleares. b) Las presas, saltos de agua y embalses, incluido su lecho o vaso, excepto las destinadas exclusivamente al riego. c) las autopistas, carreteras y túneles de peaje. d) Los aeropuertos y puertos comerciales…”. En este precepto, considera el TS, se contiene, de un lado, un concepto descriptivo de los bienes inmuebles de características especiales y, de otro, una enumeración y clasificación en cuatro grupos, que debe reputarse «numerus clausus», porque ningún inmueble que no se encuentre incluido en el apartado 2, podrá aspirar a recibir la denominación de bien de «características especiales».
Pues bien, el artículo 23 del Real Decreto 417/2006, 7 de abril, por el que se aprueba el Reglamentó de la Ley del Catastro, establece: “A efectos de su incorporación al Catastro, el conjunto complejo que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 8.1 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, sea susceptible de calificarse como bien inmueble de características especiales se entenderá como un único bien inmueble, con independencia de que pueda estar integrado por uno o varios recintos o parcelas o de su configuración territorial, en caso de estar situado en distintos términos municipales… No formarán parte de dichos inmuebles los depósitos de residuos aislados, ni los canales o tuberías de transporte u otras conducciones que se sitúen fuera de las parcelas en las que se localice la construcción principal, salvo lo dispuesto en el apartado siguiente. Conforme a lo dispuesto en el artículo 8 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, se consideran bienes inmuebles de características especiales, por constituir un conjunto complejo de uso especializado y reunir las demás condiciones establecidas en el apartado 1 del citado artículo, los siguientes inmuebles: Grupo A.- Integran este grupo los siguientes bienes inmuebles. A.1. los destinados a la producción de energía eléctrica que de acuerdo con la normativa de regulación del sector eléctrico deban estar, incluidos en el régimen ordinario. No obstante, los bienes inmuebles destinados a la producción de energía hidroeléctrica sólo se integrarán en este grupo cuando, no estando incluidos en el Grupo B, superen los 10 MW de potencia instalada. En este último supuesto, también formarán parte del inmueble los canales, tuberías de transporte u otras conducciones que se sitúen fuera de las parcelas, incluido el embalse o azud, y que sean necesarias para el desarrollo de la actividad de obtención o producción de energía hidroeléctrica (…) Grupo B. Integran este grupo los embalses superficiales, incluido (…) Grupo C. Integran este grupo las autopistas, carreteras y túneles cuando (…) Grupo D. Integran este grupo los siguientes bienes inmuebles (…)”.
Vemos pues, que respecto de los bienes destinados a la producción de energía eléctrica, y a efectos de su delimitación como «bienes inmuebles de características especiales», el artículo 23 del Reglamento se remite a la normativa reguladora del sector eléctrico, considerando como tales, solo los que se incluyan en el régimen ordinario de producción de energía eléctrica: La normativa objeto de remisión, está constituida por la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, que en su Título IV, y bajo la rúbrica de «producción de energía eléctrica», distingue dos sistemas, denominados, de régimen ordinario» y de «régimen especial», siendo la razón de éste último, tal como ha reconocido la STS de 4 de mayo de 2007, «la consecución de objetivos tales como la mejora de la eficiencia energética, la reducción del consumo y la protección del medio ambiente, por otra parte, necesarios en función de los compromisos adquiridos por España en la reducción de gases productores de efecto invernadero». Pues bien, según el artículo 27 de la Ley, “La actividad de producción de energía eléctrica tendrá la consideración de producción en régimen especial en los siguientes casos, cuando se realice desde instalaciones cuya potencia instalada no supere los 50 MW: a) Autoproductores que utilicen la cogeneración u otras formas de producción de electricidad asociadas a actividades no eléctricas siempre que supongan un alto rendimiento energético. b) Cuando se utilice como energía primaria alguna de las energías renovables no consumibles, biomasa o cualquier tipo de biocarburante, siempre y cuando su titular no realice actividades de producción en el régimen ordinario. c) Cuando se utilicen como energía primaria residuos no renovables. También tendrá la consideración de producción en régimen especial la producción de energía eléctrica desde instalaciones de tratamiento y reducción de los residuos de los sectores agrícola, ganadero y de servicios, con una potencia instalada igual o inferior a 25 MW, cuando supongan un alto rendimiento energético”.
En torno a los preceptos que se acaban de citar, gira la controversia del recurso que se está comentando, a cuyos efectos se solicita se dicte sentencia en la que se declare la nulidad de pleno derecho del párrafo del artículo 23 del Reglamento aprobado por Decreto 417/2006, porque no procede considerar únicamente incluidos como BICES los bienes destinados a producción de energía eléctrica acogidos al régimen general, anulando tal limitación y respetando la redacción dada por el art. 8 del TR aprobado por RD Legislativo 1/2004, de 5 de marzo. De tal manera que la demandante sostiene que: «En desarrollo de la Ley del Catastro y del Texto Refundido citado, se aprobó por el Consejo de Ministros en su reunión de 7 de abril de 2006, mediante Real Decreto 417/2006, el Reglamento de desarrollo, cuyo art. 23, objeto ahora de impugnación, excluye de forma clara como Bienes Inmuebles de Características especiales, entre otros, a los parques eólicos cuyos Ayuntamientos afectados, integrados en la Federación Gallega de Municipios y Provincias no tienen posibilidad catastral de percibir el IBI de tales bienes como BICES, a diferencia de la clara discriminación infundada que lleva a cabo el Reglamento impugnado, dado que el contenido del denominado Grupo A del art. 23, considera Bienes Inmuebles de Características Especiales a los «destinados a la producción de energía eléctrica que de acuerdo con la normativa de regulación del sector eléctrico deban estar incluidos en el régimen ordinario», al considerarse los parques eólicos por la potencia inferior a 50 Mw, dentro del régimen especial de producción de energía eléctrica que ha venido siendo regulada por la Ley 54/1997 reguladora del Sector Eléctrico y Decretos que la desarrollan y que se invocarán en la fundamentación del recurso».
A lo que añade la diferencia entre ser considerado “bien urbano” con tributación al 0,4 (artículo 72.1 de la Ley de Haciendas Locales), o ser considerado “BICE” en cuyo caso estarían entre el 0,6 y el 1,3 (art.. 72.2 del TRLHL): esto provoca una clara discriminación fiscal y desigualdad constitucional al excluir infraestructuras como los parques eólicos que nada tienen que ver con construcciones urbanas sino que perfectamente pueden ser consideradas construcciones singulares, pues no dejan de ser una central de producción de energía eléctrica, como lo son las hidráulicas, nucleares etc. … ». La consecuencia inmediata de esto es que «provoca una falta de ingresos municipales provocado por la exclusión como BICES de los parques eólicos al no poder aplicar tipos de hasta el 1,3. Y esto supone una clara limitación y discriminación al excluir a los bienes de producción acogidos al régimen especial. La primera razón que expone la parte demandante en defensa de su pretensión, es la de que la exclusión de centrales o parques eólicos, de la consideración de «Bienes inmuebles de características especiales», supone una discriminación legal. A estos efectos señala que como la normativa del sector eléctrico (artículos 21 y 27 y ss. de la Ley de Ordenación del Sector Eléctrico de 1997), integra en el régimen especial a las instalaciones cuya potencia no supere los 50 Mw, potencia que no suelen alcanzar los parques eólicos (al igual que otras fuentes energéticas de producción, solar, fotovoltaíca etc.) aquellos quedan excluidos de la consideración de bienes inmuebles de características especiales y tal limitación viene impuesta únicamente por dicho Reglamento, dado que el art. 8 del TR de la L.C.I. considera genéricamente como BICES a los bienes destinados a la «producción de energía eléctrica sin limitación con rango de ley alguna y además siempre que constituyan tales bienes, un conjunto complejo de uso especializado».
Se argumenta igualmente que «un parque eólico, por lo general, precisa de una gran superficie para su implantación dependiendo fundamentalmente de la potencia instalada y de la potencia unitaria de las turbinas o aerogeneradores que se utilicen. Estos últimos están formados por (…). Así, los aerogeneradores, se ubican en lo que se denomina la plataforma eólica estando separados dichos aerogeneradores para evitar en lo posible pérdidas energéticas. El resto de instalaciones del parque eólico, están formadas las zanjas de paso de cables eléctricos y de control que existen entre las distintas turbinas eólicas, el edificio de control, marido y maniobra cercano a la plataforma eólica, la subestación eléctrica, la cual está interconectada con los aerogeneradores, así como los caminos, pistas de acceso que se encuentran en la zona de afectación. Dichas instalaciones son objeto de la correspondiente obra civil para la cimentación de las torres, la realización de las obras de las canalizaciones de tendido y cableado eléctrico, la construcción de viales, etc.». En consecuencia, entiende la demandante que «no hay razón excluyente, por ello, en la Ley del Catastro para justificar que el Reglamento haya puesto dicha limitación, tal vez fundado en razones ecológicas o medioambientales, intentando no gravar la energía más limpia, pero olvidando claramente que el hecho imponible del IBI no es la producción de energía más o menos limpia y más convencional, sino la existencia misma patrimonial de un bien inmueble o un derecho real sobre el mismo, y sin que tampoco exista norma con rango de ley que declare la no sujeción o exención en el IBI de los bienes inmuebles destinados a la producción de energía eléctrica
En segundo lugar, la entidad demandante alega lo que denomina «infracción del principio constitucional de ilegalidad en el ejercicio de la potestad reglamentaria», a cuyos efectos sostiene que determinando la Ley 48/2002 y el Texto Refundido de 5 de marzo de 2004, los bienes que tienen dicha consideración y los artículo 61 y 62 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales (Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo) el hecho imponible y sujeto pasivo, «no puede sustituirse ni el hecho imponible ni el sujeto pasivo mediante Decreto reglamentario, por, ser, ambos componentes esenciales del impuesto y por ello, materia reservada a la ley». Por último, se alega la infracción por el Real Decreto impugnado, de los principios de autonomía local y suficiencia financiera, así como del artículo 9 del Texto Refundido de Haciendas Locales, en materia de exenciones tributarias. Frente a ello, el Abogado del Estado, en su contestación a la demanda, mantiene la tesis de que del artículo 8 de la Ley del Catastro se deduce que no todo bien destinado a la producción de energía eléctrica es catastralmente un bien de características especiales. «Lo son aquellos que conforme al apartado 1 reúnen determinadas características: hace falta que se trate de un conjunto complejo y unitario de uso especializado, en el que haya edificios, instalaciones y obras de urbanización y mejora. Por, tanto, en principio, un generador eólico no puede considerarse (sin más y por el mero hecho de estar destinado a producir energía eléctrica), como un bien inmueble de características especiales, e incluso tampoco un parque eólico».
A ello, añade el Abogado del Estado, que en el artículo 23 del Reglamento hay una lógica remisión a la normativa de regulación del sector eléctrico, pues «se considera que solo deben estar incluidos en la categoría de inmuebles catastrales de características especiales, aquellos que según esta legislación sectorial son productores de energía eléctrica en «régimen ordinario» de producción (lo cual se justifica en el primer inciso del apartado 2). Para la norma (concluye su razonamiento el Abogado del Estado), solo estos cumplen las características generales que señala la Ley en su artículo 8 apartado primero. El Defensor de la Administración, apoya su tesis en los informes obrantes en el expediente administrativo, emitidos por la Subcomisión de Régimen Económico, Financiero y Fiscal de la Comisión Nacional de Administración Local y de la Dirección General del Catastro. También se transcribe el contenido del dictamen del Consejo de Estado en la parte que afecta al artículo 23 del Real Decreto recurrido. Junto a ello, el Abogado del Estado sostiene que el Reglamento ejecutivo, como el aquí impugnado, «no es un mero ejecutor de la Ley que deba reproducir literalmente esta, sino que puede explicitarla y aclarar sus reglas, puede tener un cierto contenido innovador, añadiendo que en el presente caso, no existe infracción de los principios de legalidad, seguridad e igualdad». Por último, también se afirma y razona que el Real Decreto impugnado no supone infracción del principio de autonomía local, ni de las normas que regulan las exenciones tributarias. Para dar respuesta a estas cuestión de fondo, el Tribunal Supremo expone que si el ejercicio de la potestad reglamentaría ha de llevarse a cabo siempre de acuerdo con la Constitución y las leyes (artículo 97 CE), en el caso específico de los Reglamentos ejecutivos la ley que desarrollan se convierte en el límite y al mismo tiempo parámetro de medición más próximo para calibrar su ajuste al ordenamiento jurídico.
De tal manera que el Reglamento, en cuanto norma jurídica de carácter general emanada de la Administración, tiene un valor subordinado a la Ley a la que complementa, por lo que, dada su función de colaboración debe distinguirse entre la normación básica de las cuestiones fundamentales que siempre corresponde a la Ley y aquéllas otras normas secundarias pero necesarias para la puesta en práctica de la Ley que si pueden contenerse en los Reglamentos. De tal manera que el reglamento ejecutivo, como complemento indispensable de la Ley, puede explicitar reglas que estén simplemente enunciadas en la misma y puede aclarar preceptos de ella que sean imprecisos, de suerte que puede ir más allá de ser puro ejecutor de la Ley. En este sentido, el artículo 8 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, señala que «Los bienes inmuebles de características especiales constituyen un conjunto complejo de uso especializado, integrado por suelo, edificios, instalaciones y obras de urbanización y mejora que, por su carácter unitario y por estar ligado de forma definitiva para su funcionamiento, se configura a efectos catastrales como un único bien inmueble». Definición que se ve complementada con la enumeración contenida en el apartado 2 del artículo 8, donde se atribuye la condición de «bienes inmuebles de características especiales: a) Los destinados a la producción de energía eléctrica y gas y al refino de petróleo, y las centrales nucleares». Y ninguna limitación establece la Ley en relación con los bienes destinados a la producción de energía eléctrica; de manera que los bienes destinados a la producción de energía eléctrica solamente pueden quedar excluidos de la condición de bienes inmuebles de «características especiales», si no concurren en ellos los caracteres delimitadores de los mismos, que se especifican el precepto legal últimamente citado.
Por ello, el TS considera contraria a Derecho la restricción operada por el Reglamento con base a criterios o parámetros no contemplados en la propia Ley que desarrolla, pues, en efecto, el artículo 23.2 del Real Decreto 417/2006 solo incluye en el Grupo A, a los bienes inmuebles «destinados a la producción de energía eléctrica que de acuerdo con la normativo de regulación del sector eléctrico deban estar incluidos en el régimen ordinario», excluyendo así de forma injustificada a todos los bienes destinados a la producción de energía eléctrica en régimen especial, con base en un criterio que no aparece previsto en la ley que se desarrolla y sin que ello pueda ampararse en que esta última clase de bienes pasan al régimen ordinario, cuando la producción se realice desde instalaciones cuya potencia instalada supere los 50 Mw (artículo 27 de la Ley 54/1997 del Sector Eléctrico), pues este último criterio de delimitación tampoco aparece previsto en el artículo 8 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2004. El Tribunal Supremo considera que aún reconociendo que se ha pretendido establecer un sistema objetivo que refuerce la seguridad jurídica, la distinción entre régimen ordinario y especial de producción de energía eléctrica, contenida en la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, con otros objetivos de los antes aludidos, no resulta de legal aplicación para la calificación o no determinados bienes, como de «características especiales», si ello se hace, como ocurre en el presente caso, por vía de remisión reglamentaria y con infracción del principio, de jerarquía normativa respecto de la ley que se desarrolla.
Si trasladamos esto a la producción de energía eólica, puede que un «generador eólico», como dice el Abogado del Estado no deba considerarse bien inmueble de «características especiales», pero no porque su potencia no supere los 50 Mw, o porque, en definitiva, esté sujeto a régimen especial de producción de energía eléctrica (parámetros no previstos en el Real Decreto Legislativo 1/2004, de 4 de marzo, de aprobación del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario), sino porque, como también reconoce el Defensor de la Administración en su escrito de contestación a la demanda, para alcanzar aquella consideración, «hace falta que se trate de un conjunto complejo y unitario de uso especializado, en el que haya edificios, instalaciones y obras de urbanización y mejora». Dicho en otros términos, el Reglamento no puede entender, cumplidas las características reconocidas en el artículo 8.1 de la Ley, en función de que el generador supere la potencia de 50 Mw, ya que esto sólo puede hacerlo solo la propia Ley. Todo esto es predicable igualmente respecto de los denominados «parques eólicos». Por tanto, y sin entrar en otras consideraciones, el TS considera que procede declarar la nulidad de pleno derecho del precepto que incurre en la infracción alegada, permitiendo la aplicación del concepto y enumeración del artículo 8 del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario, sin restricción alguna que derive de norma reglamentaria. Todo esto implica que el Catastro, en la elaboración de las ponencias especiales de valores que debería aprobar antes del 31 de diciembre de 2007, deberá considerar a los parque eólicos y a las minicentrales dentro de la categoría de Bienes Inmuebles de Características Especiales y proceder a la elaboración de las ponencias especiales. Previamente será necesario que se apruebe base legal necesaria en cuya proyecto (ahora en tramitación) no se incluyen a estos bienes. Por su parte, es importante recordar que los Ayuntamientos que todavía no hayan tenido en cuenta a este tipo de bienes (BICES), deberán aprobar sus correspondientes ordenanzas fiscales para que entren en vigor a 1 de enero de 2008.
