Los Registros de Intereses. Novedades tras la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo

Dentro de lo que denominamos Estatuto de los miembros de las Corporaciones Locales, se incluyen una serie de cuestiones que comprenden desde el procedimiento y condiciones para el acceso y la pérdida de esta condición, a toda una serie de derechos y deberes que ostentan durante su ejercicio. El artículo 75.7 de la LBRL exige que todos los miembros de las Corporaciones Locales formulen declaración sobre las causas de incompatibilidad en que puedan incurrir, sobre cualquier actividad que les proporcione efectivamente o pueda previsiblemente proporcionarles ingresos económicos y sobre los bienes patrimoniales de los que son titulares. El art. 108.8 Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (LOREG), establece que para adquirir la plena condición de sus cargos los concejales electos, aparte de jurar deben cumplimentar los demás requisitos exigidos en las leyes o reglamentos, por lo que resulta que todos los miembros de las Corporaciones locales están obligados a formular, antes de la toma de posesión, las correspondientes declaraciones. La Disposición adicional novena de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo (que entra en vigor el 1 de julio) introduce una serie de modificaciones en  la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local 7/85: Las declaraciones anuales de bienes y actividades serán publicadas con carácter anual, y en todo caso en el momento de la finalización del mandato, en los términos que fije el Estatuto municipal. Tales declaraciones se inscribirán en los siguientes Registros de intereses, que tendrán carácter público. Además, durante los dos años siguientes a la finalización de su mandato, a los representantes locales, les serán de aplicación en el ámbito territorial de su competencia las limitaciones al ejercicio de actividades privadas establecidas en el artículo 8 de la Ley 5/2006, de 10 de abril, de Regulación de los Conflictos de Intereses de los Miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado. Teniendo en cuenta la importancia que en los últimos años se le ha dado a la privacidad y al tema de la protección de datos, es comprensible que nuestros concejales se sientan incómodos por tener que hacer tales declaraciones, especialmente la de bienes, pero tampoco los Secretarios de Ayuntamiento estamos precisamente llenos de júbilo por tener que trabajar un sábado para constituir el Ayuntamiento y ahí están constituidos: obligación por obligación, ambas están establecidas en nuestros textos legales vigentes y de obligatoria aplicación (LOREG, LALA y ROF). 

Dentro de lo que denominamos Estatuto de los miembros de las Corporaciones Locales, se incluyen una serie de cuestiones que comprenden desde el procedimiento y condiciones para el acceso y la pérdida de esta condición, a toda una serie de derechos y deberes que ostentan durante su ejercicio. Respecto a la adquisición de esta condición, tanto el artículo 140 de la CE como el artículo 19.2 de la LBRL, insistiendo en la forma democrática de constitución del Estado, parten de que los Concejales serán elegidos por los vecinos del Municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, en los términos que establezca la Legislación electoral. Las causas de incompatibilidad están reguladas en el artículo 178 de la LOREG, que no impiden participar en las elecciones, sino el ejercicio del cargo de Concejal. Con el fin de que quede constancia del cumplimiento de estas prescripciones, el artículo 75.7 de la LBRL exige que todos los miembros de las Corporaciones Locales formulen declaración sobre las causas de incompatibilidad en que puedan incurrir, sobre cualquier actividad que les proporcione efectivamente o pueda previsiblemente proporcionarles ingresos económicos y sobre los bienes patrimoniales de los que son titulares. En el mismo sentido, se expresa el artículo 110.1 de la Ley 7/1999, de administración local de Aragón.

Ha de diferenciarse entre la condición de concejal electo y la condición de concejal en plenitud. Esta última sólo se adquiere cuando se ha jurado o prometido el cargo y cuando se ha presentado la declaración de intereses. Sólo entonces podrá participar en la elección del Alcalde, porque sólo entonces habrá adquirido la condición de concejal.

El art. 108.8 Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (LOREG), establece que para adquirir la plena condición de sus cargos los concejales electos, aparte de jurar deben cumplimentar los demás requisitos exigidos en las leyes o reglamentos, por lo que resulta que todos los miembros de las Corporaciones locales están obligados a formular, antes de la toma de posesión, las correspondientes declaraciones. Pero estos Registros, regulados como medida preventiva a la especial e histórica suspicacia popular respecto de sus corporativos, pueden convertirse en simple declaración testimonial si no se concretan y regulan cuestiones como los efectos de la negativa a declarar o a actualizar las declaraciones, o garantizar el cumplimiento de la declaración final al momento de cese. Por ello es necesario y conveniente completar la regulación por las Comunidades Autónomas o a través de los Reglamentos Orgánicos. Y ello porque, así como está absolutamente garantizada la presentación de las declaraciones al constituirse la Corporación y al inicio de su mandato (caso de no hacerlo no pasan de concejales electos), ningún precepto de la legislación general local o electoral regula los efectos de no hacerlo al finalizar su mandato y la posible utilización de medios para obligarle a ello.

La Junta Electoral Central en reiterados Acuerdos ha determinado que la falta de presentación de las declaraciones de intereses impide a los Concejales electos tomar posesión del cargo.

Ahora bien, la falta de presentación de la declaración no priva al candidato de la condición de electo, no pudiendo ser acreditado el siguiente de la lista: La Consulta sobre si la declaración de bienes y actividades por los concejales electos es requisito necesario para adquirir la plena condición del cargo resuelta mediante Acuerdo de 20/06/03 dice “Trasladar que la Junta Electoral Central tiene reiteradamente acordado que, conforme al artículo 75.5 LRBRL, todos los miembros de las Corporaciones Locales están obligados a formular antes de la toma de posesión la declaración de bienes y actividades, por lo que no pueden los concejales electos tomar posesión sin cumplir dicho requisito ni participar en la elección de Alcalde, si bien no es causa de pérdida de la condición de concejal ni comporta consecuencia alguna de régimen electoral la no presentación por el mismo de la declaración de bienes y actividades a los efectos de su inscripción en el Registro de Intereses, de acuerdo con lo establecido en la normativa vigente en materia de régimen local”.

Y en la misma fecha se resuelven también diversas consultas en relación con la elección de Alcalde, declaración de incompatibilidad y declaración de bienes y actividades, en los siguientes términos:

“Trasladar que la Junta Electoral Central tiene reiteradamente acordado, en relación con cada una de las consultas formuladas, lo siguiente: 1º. Conforme al artículo 75.5 LRBRL, todos los miembros de las Corporaciones Locales están obligados a formular antes de la toma de posesión la declaración de bienes y actividades, por lo que no pueden los concejales electos tomar posesión sin cumplir dicho requisito ni, por tanto, participar en la elección de Alcalde, si bien no es causa de pérdida de la condición de concejal ni comporta consecuencia alguna de régimen electoral la no presentación por el mismo de la declaración de bienes y actividades a los efectos de su inscripción en el Registro de Intereses, de acuerdo con lo establecido en la normativa vigente en materia de régimen local. 2º. Conforme al artículo 10 ROF, producida una causa de incompatibilidad corresponde al Pleno de la Corporación su declaración, debiendo ser ratificada al interesado para que en plazo de los diez días siguientes a aquél en que la reciba pueda optar entre la renuncia a la condición de concejal y el abandono de la situación que de origen a la referida incompatibilidad. 3º. En caso de que el cabeza de lista no deseara ser candidato a Alcalde debe renunciar expresamente, debiendo ser candidato a Alcalde el que le sigue en la lista, pasando el renunciante a ocupar el último lugar de ésta y procediéndose así sucesivamente, en su caso, con el resto de los integrantes de la candidatura”.

(Acuerdos de 17 y 30 de junio de 1987, 8 de junio de 1991, 27 de marzo de 1992, 30 de mayo de 1994 y 7 de noviembre de 1997, 17 de junio de 1987, 21 de octubre de 1988 y 5 de mayo de 1995): el Concejal electo que no presenta la declaración de intereses no puede tomar posesión, aunque continuará en su condición de Concejal electo hasta que, previa su presentación, tome posesión y preste juramento (STSJ de Cataluña, de 10 de abril de 1996 y STS de 19 de diciembre de 2002). Llegados a este punto nos preguntamos: ¿es mas grave la actuación del electo que no presente una declaración, que la de quien, conscientemente, presente una declaración falsa, o incompleta a sabiendas, teniendo en cuanta que la veracidad de las declaraciones no puede verificarse en el mismo acto de toma de posesión? Estas declaraciones se presentarán en el modelo que apruebe el Pleno respectivo, que será firmado por el interesado y por el Secretario de la Corporación en su calidad de Fedatario Público. Para el caso de que el Pleno no apruebe expresamente dicho modelo, el artículo 31 del ROF prevé que quepa la formulación en cualquier clase de documento, en el que necesariamente constarán los extremos que el mismo artículo señala, y en el que siempre ha de quedar constancia de la fecha, de la identidad del declarante y de su contenido. El artículo 110.2 de la Ley 7/1999, de Aragón, hace una referencia similar al modelo en que debe formularse esta declaración. Estas declaraciones se inscribirán en los correspondientes Registros de Intereses, regulados en los artículos 30 a 32 del ROF, que han de constituirse en cada Corporación, bajo la custodia y dirección del Secretario. El artículo 110.3 de la Ley 7/1999, de Aragón, también establece que este Registro se constituya en la Secretaría de la Corporación (en Cataluña, sin embargo, estará bajo la custodia del Presidente de la Corporación o del miembro en quien delegue).

El artículo 30.1 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (desplazado en Aragón), encomienda al Secretario la custodia y dirección del registro dentro de sus funciones de fedatario público, según el artículo 2 j) del Real Decreto 1174/1987, de 18 de septiembre pero de aquí no cabe deducir que tenga responsabilidad alguna si uno o varios Concejales no presentan la declaración o falsean su contenido, salvo el deber genérico de asesoramiento al producirse la situación de la toma de posesión sin haber cumplido el requisito, que deberá hacer constar en acta por lo que, si no tiene resultado, la responsabilidad que pudiera existir corresponderá a quien incumpla su obligación. El tema no es ninguna tontería porque sabemos que el Secretario no puede adoptar por sí mismo medidas en orden a restringir el acceso físico a determinados expedientes, del Alcalde ni de los concejales (que, no olvidemos están en “su” Ayuntamiento), pero si leemos el art. 414 del Código Penal, aprobado por Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, «La autoridad o funcionario público que, por razón de su cargo, tenga encomendada la custodia de documentos respecto de los que la autoridad competente haya restringido el acceso, y que a sabiendas destruya o inutilice los medios puestos para impedir ese acceso o consienta su destrucción o inutilización, incurrirá en la pena de prisión de seis meses a un año o multa de seis a veinticuatro meses y, en cualquier caso, inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de uno a tres años». Este criterio, se refiere a los documentos secretos o reservados, y como tal eran considerados hasta ahora el Registro de Bienes Patrimoniales. Tras la reforma de la LBRL por la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo tales declaraciones se inscribirán en los siguientes Registros de intereses, que tendrán carácter público.

Como contrapunto decimos que la responsabilidad derivada del falseamiento u omisión de datos esenciales en las declaraciones a presentar por los Concejales a efectos del Registro de Intereses y Actividades que pudieran resultar incompatibles, a que se refieren los preceptos citados, no tiene un tratamiento específico en la legislación local. Ni está prevista una actividad comprobatoria de la Administración sobre el contenido de tales declaraciones. No obstante, no creemos que el asunto pueda quedar resuelto mediante una apelación a la imprecisa e inoperante responsabilidad política de los miembros electivos de las Corporaciones locales o a las sanciones que puedan imponérsele por «incumplimiento reiterado de sus obligaciones» (art. 78.4 LRBRL). Por ello, habrá de buscar algo más efectivo para «sancionar o penalizar» estas conductas y el remedio pudiera estar en el traslado a la Fiscalía de las mismas, por si las mismas pudieran considerarse como falsedad en documentos oficiales o públicos, habida cuenta que estamos ante una declaración dirigida a una Administración Pública, que se incorpora a un Registro Público y oficial y es capaz de producir efectos de tal naturaleza y determinar resoluciones del ente receptor que pudieran estar viciadas de nulidad, precisamente por la omisión o falseamiento de la declaración, que a su vez pudieran ocasionar daños a la Administración y, en consecuencia, la correspondiente responsabilidad civil en el infractor. Sobre las consecuencias y responsabilidades derivadas de la no presentación de las declaraciones o de su falseamiento u omisiones, ni la doctrina ni la jurisprudencia tienen un criterio unánime sobre el particular.

De estos Registros, hasta la reforma de la LBRL por la DA 9ª de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, solamente el de causas de posible incompatibilidad y de actividades tenía carácter público, siendo preciso para acceder al de bienes patrimoniales acreditar la condición de interesado legítimo directo, de acuerdo con la Legislación estatal o autonómica aplicable. Para determinar esta condición de interesado, hemos de acudir al artículo 31 de la Ley 30/1992, disposición con carácter básico. Por su parte, la STS de 7 de diciembre de 1988 configura este derecho en un sentido amplio, al entender que la legitimación existe en base a los artículos 77 de la LBRL y 14.1 del ROF, que reconocen el derecho de los Concejales a obtener cuantos antecedentes, datos o informaciones resulten precisos para el desarrollo de su función y que la negativa a facilitar esta información incide directamente en su derecho y deber del ejercicio de control y fiscalización de los Órganos de Gobierno municipales y quebranto del artículo 23.1 de la CE, ya que esa falta de información les priva en la participación en los asuntos públicos municipales, de manera que resulte eficaz. Tas la reforma apuntada la distinción carece de importancia. En todo caso no hay que perder de vista que en ambos registros se contienen declaraciones con datos que afectan a la intimidad de las personas, y a los que sólo podrá accederse en los términos de la Ley de Protección de Datos de Carácter Personal [Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre]. El artículo 110.4 de la Ley 7/1999, de Aragón , prevé que el Registro de causas de posible incompatibilidad y de actividades tendrá carácter público mientras que del Registro de bienes patrimoniales podrán expedirse certificaciones únicamente a petición del declarante, del Pleno o del Alcalde, del partido o formación política por la que hubiera sido elegido y de un órgano jurisdiccional.

El Registro de Intereses es un documento que ha pasado a los archivos y registros del Ayuntamiento y en ellos permanecerá indefinidamente, sin perjuicio de que el declarante pueda solicitar testimonio de la misma. No obstante, podría plantearse la devolución del original, si su contenido se hubiese trascrito en el Registro de Intereses, con las debidas garantías en orden a la confrontación del asiento con el documento, mediante la fe del Secretario y firma del declarante (artículo 31.2 ROF).

Como las Normas sobre incompatibilidad deberán observarse no solo en el momento del acceso al cargo, sino durante todo el tiempo que se ostente, estas declaraciones se prestarán antes de la toma de posesión, en el plazo de un mes desde que se modifiquen las circunstancias de hecho y también en el momento del cese. En este sentido, se expresa también el artículo 110.2 de la Ley 7/1999, de Aragón . Así, cuando ya en el ejercicio del cargo se plantee un posible supuesto de incompatibilidad, el afectado deberá optar entre la renuncia a la condición de miembro de la Corporación o el abandono de la situación que dé origen a la referida incompatibilidad, a través del procedimiento que establece el artículo 10 del ROF . Así, los Concejales y Diputados deberán poner en conocimiento de la Corporación cualquier hecho que pudiera ser causa de incompatibilidad, que deberá ser declarada por el Pleno para que el afectado, en el plazo de diez días desde la notificación de tal Acuerdo, pueda optar entre una u otra situación. Transcurrido dicho plazo sin que se ejerza la opción, se entenderá que el miembro de la Corporación ha renunciado a su cargo, y el Pleno deberá declarar la vacante y ponerlo en conocimiento de la Administración Electoral para que proceda a atribuir su escaño.

En relación con esta cuestión, el artículo 6 de la Ley Orgánica 1/2003, de 10 de marzo, de Garantía de la Democracia en los Ayuntamientos y la Seguridad de los Concejales, introdujo dos nuevos párrafos en el apartado 7.º del artículo 75 de la LBRL, para los casos en los que los miembros de las Corporaciones Locales consideren que, en virtud de su cargo, puede verse amenazada su seguridad personal o la de sus bienes o negocios, la de sus familiares, socios, empleados o personas con quienes tuvieran relación económica o profesional. Pero, además de estos requisitos de fondo, para determinar con certeza el momento del inicio del mandato del Concejal, que hasta ese momento solo ostenta la condición de electo, se debe dar cumplimiento a una serie de formalidades, principalmente, la toma de posesión, acto en el que, a tenor de lo establecido en el artículo 108.8 de la LOREG, los Concejales electos han de jurar o prometer acatamiento a la Constitución, y ello de acuerdo en los términos del Real Decreto 707/1979, de 5 de abril (STC 119/1990, de 21 de junio). Este acto material de toma de posesión tiene lugar en el momento de la constitución del Ayuntamiento respectivo, acto que, de conformidad con el artículo 195 de la LOREG, tiene lugar en sesión pública el vigésimo día posterior a la celebración de las elecciones, salvo que se hubiese presentado recurso contencioso-electoral contra la proclamación de los Concejales electos, supuesto en el que se pospone hasta el cuadragésimo día posterior a las elecciones. De ello no cabe concluir que la inasistencia a la sesión constitutiva del Ayuntamiento, en primera o en segunda convocatoria, suponga la renuncia del Concejal electo al cargo, pudiendo tomar posesión en un momento posterior (STS de 12 de febrero de 1992).

Los miembros de las Corporaciones Locales están sujetos a responsabilidad civil y penal por los actos y omisiones realizados en el ejercicio de su cargo, responsabilidad que ha de ser exigida ante los Tribunales de Justicia competentes y por el procedimiento ordinario aplicable (artículos 78.1 de la LBRL y 22.1 y 3 del ROF ). Los artículos 104.1 de la Ley 7/1999, de Aragón , se remiten a la regulación básica específica en esta cuestión. Para los Municipios de gran población a los que se aplica el régimen organizativo del Título X de la LRBRL, la disposición adicional octava de la Ley 7/1985, distribuye entre el Secretario del Pleno y el Secretario de apoyo, parte de las funciones que antes correspondían a los Secretarios de Ayuntamiento. Precisamente, la letra c) de dicha disposición dice que «las funciones que la legislación electoral general asigna a los Secretarios de Ayuntamiento, así como la llevanza y custodia del Registro de Intereses de miembros de la Corporación, serán ejercidas por el Secretario del Pleno». De tal manera que todas las funciones que en materia electoral venían siendo cumplidas y ejercitadas por los Secretarios de Ayuntamiento, deben seguir siendo ahora desempeñadas por los Secretarios de los Plenos en las grandes poblaciones.

La Disposición adicional novena de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo (que entra en vigor el 1 de julio) introduce una serie de modificaciones en la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local 7/85, que en lo que al tema que estamos tratando nos interesa son las siguientes:

— Modificación del artículo 75.7.

«Los representantes locales, así como los miembros no electos de la Junta de Gobierno Local, formularán declaración sobre causas de posible incompatibilidad y sobre cualquier actividad que les proporcione o pueda proporcionar ingresos económicos.

Formularán asimismo declaración de sus bienes patrimoniales y de la participación en sociedades de todo tipo, con información de las sociedades por ellas participadas y de las liquidaciones de los impuestos sobre la Renta, Patrimonio y, en su caso, Sociedades.

Tales declaraciones, efectuadas en los modelos aprobados por los plenos respectivos, se llevarán a cabo antes de la toma de posesión, con ocasión del cese y al final del mandato, así cuando se modifiquen las circunstancias de hecho.

Las declaraciones anuales de bienes y actividades serán publicadas con carácter anual, y en todo caso en el momento de la finalización del mandato, en los términos que fije el Estatuto municipal.

Tales declaraciones se inscribirán en los siguientes Registros de intereses, que tendrán carácter público:

a)  La declaración sobre causas de posible incompatibilidad y actividades que proporcionen o puedan proporcionar ingresos económicos, se inscribirá en el Registro de Actividades constituido en cada Entidad local.

b)  La declaración sobre bienes y derechos patrimoniales se inscribirá en el Registro de Bienes Patrimoniales de cada Entidad local, en los términos que establezca su respectivo estatuto.

Los representantes locales y miembros no electos de la Junta de Gobierno Local respecto a los que, en virtud de su cargo, resulte amenazada su seguridad personal o la de sus bienes o negocios, la de sus familiares, socios, empleados o personas con quienes tuvieran relación económica o profesional podrán realizar la declaración de sus bienes y derechos patrimoniales ante el Secretario o la Secretaria de la Diputación Provincial o, en su caso, ante el órgano competente de la Comunidad Autónoma correspondiente. Tales declaraciones se inscribirán en el Registro Especial de Bienes Patrimoniales, creado a estos efectos en aquellas instituciones.

En este supuesto, aportarán al Secretario o Secretaria de su respectiva entidad mera certificación simple y sucinta, acreditativa de haber cumplimentado sus declaraciones, y que éstas están inscritas en el Registro Especial de Intereses a que se refiere el párrafo anterior, que sea expedida por el funcionario encargado del mismo.»

— Inclusión de un nuevo apartado 8 en el artículo 75.

«Durante los dos años siguientes a la finalización de su mandato, a los representantes locales a que se refiere el apartado primero de este artículo que hayan ostentado responsabilidades ejecutivas en las diferentes áreas en que se organice el gobierno local, les serán de aplicación en el ámbito territorial de su competencia las limitaciones al ejercicio de actividades privadas establecidas en el artículo 8 de la Ley 5/2006, de 10 de abril, de Regulación de los Conflictos de Intereses de los Miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado.

A estos efectos, los Ayuntamientos podrán contemplar una compensación económica durante ese periodo para aquellos que, como consecuencia del régimen de incompatibilidades, no puedan desempeñar su actividad profesional, ni perciban retribuciones económicas por otras actividades.»

— Inclusión de una nueva Disposición adicional Decimoquinta. «Régimen de incompatibilidades y declaraciones de actividades y bienes de los Directivos locales y otro personal al servicio de las Entidades locales».

«1. Los titulares de los órganos directivos quedan sometidos al régimen de incompatibilidades establecido en la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, y en otras normas estatales o autonómicas que resulten de aplicación.

No obstante, les serán de aplicación las limitaciones al ejercicio de actividades privadas establecidas en el artículo 8 de la Ley 5/2006, de 10 de abril, de Regulación de los Conflictos de Intereses de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado, en los términos en que establece el artículo 75.8 de esta Ley.

A estos efectos, tendrán la consideración de personal directivo los titulares de órganos que ejerzan funciones de gestión o ejecución de carácter superior, ajustándose a las directrices generales fijadas por el órgano de gobierno de la Corporación, adoptando al efecto las decisiones oportunas y disponiendo para ello de un margen de autonomía, dentro de esas directrices generales.

2. El régimen previsto en el artículo 75.7 de esta Ley será de aplicación al personal directivo local y a los funcionarios de las Corporaciones Locales con habilitación de carácter estatal que, conforme a lo previsto en el artículo 5.2 de la Disposición Adicional Segunda de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, desempeñen en las Entidades locales puestos que hayan sido provistos mediante libre designación en atención al carácter directivo de sus funciones o a la especial responsabilidad que asuman.»

Cuando nuestros concejales tengan conocimiento de esta información seguro que de repente muchos de ellos van a alegar que ven amenaza su seguridad para tratar de evitar el cumplimiento de la norma. De nuevo la pregunta es: y si este mandato no se cumple, o mejor, cuando este mandato no se cumpla ¿de quién es la responsabilidad?. Un consejo a los Secretarios: preparad oficios/recordatorio solicitando el cumplimiento de esta obligación, y haced así recaer las consecuencias de su incumplimiento sobre los responsables que no presenten la documentación. Porque si la cosa se pone fea, ya sabéis de quien va a ser la culpa.