“Todo aquello que se diga en contra del discurso aceptado, es visto

como una rareza, como algo que atenta contra la normalidad”

Michel Foucault

Prólogo

Hoy en México las notas periodísticas sobre los quebrantos financieros y desvíos de fondos públicos ocupan un sitio primordial. Luego, qué sentido tiene abordar el desarrollo de la Contraloría en Michoacán, si los casos relevantes en la actualidad se centran en Veracruz, Chihuahua, Sonora, Nuevo León, Quintana Roo. Aunque tiempo atrás el interés se encontraba en Coahuila, Morelos, Tabasco, Oaxaca y también Michoacán. Y en éste último, en su toma de protesta como gobernador Silvano Aureoles,  declaraba  “Hemos sido estigmatizados como un estado corrupto y hasta inepto” agregando que hallaba endeudamientos, desorden financiero e inseguridad jurídica (01/10/15). En consecuencia, el Poder Ejecutivo Estatal aprobó que su órgano encargado de “vigilar y prevenir el cumplimiento de las leyes, atribuciones, facultades, reglamentos y normatividad administrativa y financiera por parte de las dependencias y entidades” (artículo 20, I, Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Michoacán) de Coordinación de Contraloría cambiase a Secretaría de Contraloría, en la pretensión de otorgarle mayor capacidad. Asimismo meses más tarde se instauraron las contralorías internas en las dependencias de la administración pública estatal (lo anterior obedecía al desmantelamiento de la función de control que se había operado diez años atrás, condición que permitió el desorden financiero, el manejo discrecional de los recursos públicos y la omisión de vigilar, prevenir, y sancionar tales hechos). Y en efecto, la titular de la Secretaría de Contraloría, señaló “con esta medida se busca impactar de manera preventiva al interior de los organismos del gobierno para evitar inconsistencias en el manejo de los recursos públicos” (cambiodemichoacan.com, 14/03/16). Posteriormente en el marco del Día Internacional contra la Corrupción, en Michoacán en el Foro Gobierno Abierto, el gobernador llamó al congreso local a acelerar la aprobación del sistema anticorrupción poniendo en marcha la campaña “Michoacán por la Transparencia, tú tienes la llave” que se basa en tres ejes fundamentales: Transparencia, Acceso a la Información y Participación Ciudadana. Y en otra parte, en la Secretaría de la Función Pública, su titular Arely Gómez González, informó de su plan de trabajo “el cual señala las acciones y ejes que guiarán su gestión, y su objetivo durante los próximos dos años será consolidar un gobierno moderno que garantice la eficacia y la eficiencia de las instituciones, un gobierno abierto que diseña, implementa y evalúa sus acciones de mano de la sociedad” (www.funcionpublica.gob.mx). Y en todo el país, en todas las instituciones de control y gobiernos (federal, estatal y municipal) recorre la misma aspiración y esperanza. Sin embargo, desde su origen las contralorías estatales y las entidades de fiscalización (independientemente de su denominación) hasta nuestros días, su discurso ha promovido y promueve la certeza, confianza, esperanza y optimismo, pero al término de cada administración pública deviene la incertidumbre, desconfianza, desesperanza y pesimismo. Acaso tendremos que esperar dos años en cuanto al gobierno federal o menos de cinco del gobierno en Michoacán, para volver a lamentarnos y refugiarnos en otra parafernalia que nos consuele que no estamos condenados a la corrupción.

Pudiera argumentarse que por ello se han aprobado los sistemas nacionales de: armonización contable, fiscalización, transparencia, y el de anticorrupción. Y que bastará con homologar las leyes en cada uno de los estados para erradicar las prácticas nocivas que deterioran el erario público y genera desconfianza en las instituciones. Más el momento que vivimos debiera conducirnos a preguntar, si es posible tal esperanza, si en cada uno de los estados que conforman la república mexicana podremos lograr la disminución, incluso, la erradicación de los vicios que aquejan a la administración pública. O, si la esperanza se encuentra sin sustento; aunque aceptarlo desecharía la imperturbabilidad en los partidos políticos, legisladores y gobernantes, que satisfechos promueven cambios en las leyes, campañas de participación ciudadana y apoyos a la profesionalización de la contraloría y fiscalización. Pero no se puede permanecer indiferente cuando el nicho que se encuentra en las Contralorías Estatales y Auditorías Superiores (que de superiores no tienen nada) ha quedado indemne, no obstante los pomposos sistemas nacionales de anticorrupción y fiscalización, al dejar a la auditoría fuera del análisis, crítica y reflexión.  Tal si fuera una estrategia que permitiera contener las exigencias y demandas de la ciudadanía por una verdadera rendición de cuentas y transparencia. O, cómo un ciudadano podrá ir de la mano con los órganos de control en la evaluación, o tener la llave para acceder a conocer las auditorías, sí éstas permanecen ocultas, distantes de su examinación. En consecuencia, la participación ciudadana o contraloría social en las instituciones de contraloría y fiscalización se ha convertido en un mito al pretender la gobernanza cuando se han edificado obstáculos que impiden conocer el trabajo de las auditorías en lo concreto y particular.

En efecto habrá que iniciar un nuevo camino que desmitifique el discurso que han creado las asociaciones y gremios de auditores y contadores, y que reproducen las instituciones de control y fiscalización, tal como lo llevan a cabo las dos máximas instituciones rectoras en la materia en México, por una parte, la Comisión Permanente de Contralores Estados-Federación, instancia de vinculación de los Órganos de Control y Evaluación de la Gestión Pública del Gobierno Federal, de los Gobiernos Estatales y del Distrito Federal, que en su Misión establece “promueve la implementación de modernos esquemas, instrumentos, mecanismos de control, verificación y evaluación de la Gestión Pública, una eficaz vigilancia en el manejo y aplicación de los recursos públicos con criterios de probidad, transparencia y rendición de cuentas a la ciudadanía”. Y la otra, la Asociación Nacional de Organismos de Fiscalización Superior y Control Gubernamental (conformada por la Auditoría Superior de la Federación y las 32 Entidades de Fiscalización Superior) afirmando que tiene por objeto las acciones de fiscalización en los Estados Unidos Mexicanos con base en los criterios aceptados por sus miembros y a los principios rectores de fiscalización, como son legalidad, eficiencia y eficacia. Más la verdad histórica surge, “En la actualidad los gobernadores son déspotas y sátrapas. Hacen lo que les place con el dinero” (Jean Meyer, elpais.com, 03/12/16). Entonces, ¿Para qué las Contralorías y las Entidades de Fiscalización Superior?

Sí finalmente los órganos de control se encuentran sometidos al interés político. Y mientras su práctica privilegie la secrecía, el discurso de la rendición de cuentas y transparencia continuará vacío, como un alud de simples palabras y vanas esperanzas que miran hacia adelante y no atrás, en esta evasión permanente de la auditoría y fiscalización por ocultar sus errores y complicidades. Sin embargo, ante la enormidad de los retos que enfrenta la sociedad, se demanda que escribamos lo que sucede al interior de cada órgano de control para recuperar la memoria y al exponer sus casos, como un sitio de cristal, quizá contribuyamos a que se pierda el temor a la actividad que debiera proteger el interés social, aunque pareciera destinada a ejercerse en la oscuridad.

 

En el pasado Inconsistencias

Fui contratado por la Secretaría de Contraloría para desempeñarme como auditor líder en el Órgano Interno de Control de la Secretaría de Pueblos Indígenas.  Al inicio consideré pertinente estudiar y analizar la única auditoría que conformaba su archivo, la Auditoría Administrativa-Financiera a los Recursos Humanos, Financieros y Materiales de la Delegación Administrativa de la Secretaría de Pueblos Indígenas por el ejercicio 2013 y el primer trimestre del 2014, según número de oficio, DASC/AL-SPI/AUD-05/2014, de fecha 10 de marzo de 2014. El objetivo en principio fue simplemente conocer, cómo se practicaban las auditorías en la Contraloría Estatal, pero al analizar la auditoría me percaté de sus inconsistencias y consideré oportuno informar a la titular y al Director de Auditoría Central a efecto que pudieran evaluar sí constituía un caso aislado o fuera una deficiencia de los auditores en lo general. Dado que el mejoramiento institucional solamente comienza mediante el reconocimiento de sus debilidades y de su pasado, pero al ignorarse se ha puesto en riesgo la viabilidad de su presente y futuro, por ello la exposición siguiente:

  1. Duración de la auditoría

auditoria

Duración Auditoría: 10 meses 20 días.

Duración Post Auditoria: 11 meses 5 días.

Luego, casi dos años de duración. Por lo que se requiere establecer criterios y tiempos de duración, conforme a la importancia y magnitud de las Dependencias y lograr que las auditorías sean oportunas y eficaces.

2. Objetivo de la auditoría.  En orden de Auditoría, dice “Auditoría Administrativa-Financiera a los Recursos Humanos, Financieros y Materiales de la Delegación Administrativa de la Secretaría de Pueblos Indígenas por el ejercicio 2013 y el primer trimestre del 2014”.

  • En Acta de inicio: No menciona objetivo.
  • Carta de planeación: “Evaluar la administración y desempeño de los recursos humanos, el manejo y ejecución de los recursos humanos, el manejo y ejecución de los recursos financieros y el uso, control y aprovechamiento de los recursos materiales, comprobando que se apliquen las disposiciones normativas en materia, así como revisar que los controles internos, métodos y procedimientos implementados cumplan con su objetivo”.
  • Informe de Auditoría: “Evaluar la correcta ejecución de los recursos públicos, verificando que las operaciones realizadas y procedimientos aplicados por la Secretaría de Pueblos Indígenas, se hayan efectuado de manera transparente y en apego a la legislación vigente, así como comprobar que exista un adecuado control interno”. 
  • Dictamen de presuntas responsabilidades administrativas correspondiente a la Auditoría Administrativa: Ídem objetivo de Orden de Auditoría.
  • Manual de Procedimientos de la Coordinación de Contraloría:Realizar un análisis detallado de los saldos, movimientos de cuenta y rubros que integran la información financiera, así como el ejercicio presupuestal, a una fecha o período determinado, con el objeto de verificar la razonabilidad de las cifras y el cumplimiento a las disposiciones normativas”.
  • Guía específica de Auditoría Financiera (Comisión Permanente de Contralores Estados-Federación) dice “Consiste en la revisión y evaluación de documentos, operaciones y registros y Estados Financieros del organismo público, para determinar si éstos reflejan razonablemente, su situación financiera y los resultados de sus operaciones, así como el cumplimiento al marco jurídico establecido”.

Luego, se muestra inconsistencias e incumplimiento del objetivo de la auditoría de su Manual de Procedimientos y Lineamientos de la Comisión Permanente de Contralores.

3. Duplicidad

  • En presentación de Informes. Diversas acepciones, tales como: Informe de Auditoría, Informe de Conclusión de Auditoría, y Auditoría Concluida. Y en el Manual de Procedimientos de la Coordinación de Contraloría, en el procedimiento: Emisión del Informe de Auditoría, dice “Acta de Cierre e Informe de Auditoría”. Lo que refleja la imprecisión en su definición, y por tanto en la determinación de su objeto.
  • En Índices. En expediente de Auditoría Administrativa-Financiera, ambos en tomo 1 de 3.
  • En fechas de conclusión de auditoría.
  • En evaluaciones. El Informe de Auditoría de fecha 29 de enero de 2015, se establece en el objetivo, “Evaluar la correcta ejecución de los recursos públicos” entre otros. Y el Informe de Conclusión de Auditoría de fecha 30 de septiembre de 2015, “Evaluar la correcta ejecución de los recursos públicos”. Coincidiendo ambos objetivos, pero su Manual de Procedimientos, referente al Análisis de la Información Financiera y Presupuestal, señala que la evaluación consiste en “Realizar un análisis detallado de los saldos, movimientos de cuenta y rubros que integran la información financiera, así como el ejercicio presupuestal, a una fecha o período determinado, con el objeto de verificar la razonabilidad de las cifras y el cumplimiento a las disposiciones normativas”.

Luego, no existe en los Informes mencionados una evaluación conforme a su objetivo, ni éste corresponde con el planteado en su Manual de Procedimientos.

4. Observaciones imprecisas.

  • En observación 1, se dice en cuadro “Cantidad ejecutada según Información plasmada en Cuestionario de Control Interno”. Resulta improcedente sustentar observaciones con base en dichos, aunque sea derivado de un cuestionario. Asimismo en el Dictamen de presuntas responsabilidades administrativas correspondiente, se señala que el documento soporte es el  Informe de Control Presupuestal del mes de diciembre del 2013. Sin embargo, sí es la prueba plena, no coincide el monto establecido en su cuadro de “Cantidad ejecutada según Información proporcionada para Análisis” de $1’066,686.00 con el Informe de Control Presupuestal. Además la enunciación de “Cantidad ejecutada según información” es confusa. Si se revisa presupuestos, es presupuesto autorizado y ejercido, tal como se señaló en el cuestionario de control interno.
  • En observación 2, dice “Fueron otorgados 49 apoyos”.

En observación 3, dice “Se detectaron 4 apoyos que carecen…”

En observación 5, dice “Apoyo para obsequiar regalos”.

En observación 6, dice “Se otorgaron 25 apoyos sin firma”.

En observación 7, dice “seis apoyos no cuentan con la firma”.

En observación 8, dice, “se otorgó apoyo para cubrir”.

Luego, en siete observaciones no se especifica el origen de los recursos. Si los apoyos provienen del presupuesto estatal o de programas específicos. Y pudieron haberse agrupado en una única observación, denominada “Inobservancia a las disposiciones normativas aplicables”. Lo que indica que las observaciones no se definen ni agrupan por el tipo de irregularidad, y de conformidad con los lineamientos de la Secretaría de la Función Pública.

Además no se contextualizan las observaciones con respecto a la muestra o universo revisado. Por ejemplo, 4 apoyos de 10 revisados, o, 4 de 100, lo que nos indicaría un porcentaje y montos de cumplimiento o incumplimiento, y contar con información que permita evaluar el control interno.

5. Incumplimiento al alcance.

En Carta de Planeación, se establece en Alcances, “Cubrir la revisión del 100% de los recursos humanos, financieros y materiales en el período comprendido del ejercicio 2013 y el primer trimestre del 2014”. 

Y en el Informe de Auditoría de fecha 29 de enero de 2015, en Alcance, dice “Se llevó a cabo revisión a los Documentos de Ejecución Presupuestaria y Pago (DEPPS), así como a su documentación comprobatoria correspondiente al período auditado, como se muestra a continuación:

Documentación Proporcionada   $ 6’002,337.31          100%

                         Revisada         2’650,837.73            44.16%

Lo que muestra el incumplimiento de la planeación, y no se justifica porque no se cumplió. Además no existe congruencia entre el alcance de la planeación y el alcance del Informe. Y no se detecta que en el rubro de recursos materiales se haya revisado el inventario de bienes muebles, o en el rubro de recursos humanos  se haya analizado si la plantilla de personal es insuficiente o suficiente, y si la totalidad de los recursos financieros, materiales y humanos asignados resultan suficientes o no para cumplir los objetivos prioritarios de la entidad auditada.

6. Incumplimiento a las Normas y Procedimientos de Auditoría.

En papeles de trabajo tanto del expediente de auditoría como el de presuntas responsabilidades,  carecen de cédulas sumarias y analíticas, y no existen cruces ni marcas de auditoría.

7. Expedientes voluminosos e innecesarios.

  • El expediente Auditoría Administrativa-Financiera, del tomo 1 al 5, contiene 2,223 papeles de trabajo y evidencias. De los cuales 1,611 se certificaron y 622 no.
  • El expediente de presuntas responsabilidades administrativas, del tomo 1 al 3, contiene 1,033 papeles de trabajo y evidencias. De los cuales 917 se encuentran certificados y 116 no.

Lo cual suma, 3,256 copias. De las cuales la Delegación Administrativa de la Secretaría de Pueblos Indígenas, certificó 3,258. Pero además se debe totalizar el expediente turnado a la Dirección de Responsabilidades (que no se tuvo a la disposición), por lo que es mucho mayor el número de copias y certificaciones. Además se carece de un criterio que justifique las certificaciones, como el excesivo número de copias sin mayor relevancia. Y la elaboración de tres expedientes resulta excesivo e innecesario, dado que se invierte una gran cantidad de horas/hombre tanto del equipo de auditoría como el de los funcionarios de la Dependencia para atender y certificar tan voluminosa demanda, y es la razón que explica el mayor tiempo en el proceso aclaratorio que el de auditoría.

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