El modelo de patronazgo o clientelar es el tipo de organización que producen de forma natural y espontánea los individuos. Fukuyama (2016) nos recuerda que “la sociabilidad humana natural se basa en la selección por parentesco y el altruismo recíproco (…) Las élites de la mayoría de la sociedades tienden a recurrir a redes de familiares y amigos”. Los puestos públicos son ocupados de manera discrecional, sin ningún tipo de filtro competitivo en méritos o competencias, gracias a redes informales, a compra de los puestos e incluso con puestos públicos que son heredados por familiares. Este modelo es el que ha dominado en los países occidentales todas las formas de organización humana, públicas y privadas, hasta hace poco más de un siglo. Superar este modelo ha sido siempre una ambición del Estado moderno, que aspira a la impersonalidad. Pero construir un modelo alternativo basado en el mérito ha sido un proceso muy largo que ha costado casi dos siglos. Cuando los Estados se fueron democratizando, y entraron en una lógica de competencia política, el modelo de patronazgo se transformó en un modelo clientelar que fue practicado y teorizado precozmente en EE.UU. justo después de su independencia. Hay una base conceptual moderna y democrática del modelo clientelar, definida por el presidente de EE.UU. Jefferson: los puestos públicos son sencillos y cualquier ciudadano con una mínima cultura y sentido común está capacitado para ocuparlos. Cuando un partido político gana les elecciones tiene todo su sentido, dentro de este marco conceptual, que elija a la gran mayoría de empleados públicos para implementar su programa electoral (spoils system o sistema de cesantías). Este modelo es premoderno y suele ser poco eficaz y eficiente y contribuye a forjar un Estado débil y mediocre en sus capacidades. A nivel político contribuye a un dominio del partido político en el gobierno de todos los resortes de las políticas públicas y la política es muy intrusiva en el seno de las instituciones públicas. Existen muchas interrelaciones entre el mercado y el Estado siendo éste con facilidad objeto de capturas por parte de intereses y actores económicos. Estado y sociedad civil están plenamente sincronizadas con una lógica colectiva de carácter corporativo casi de tipo medieval (oficios organizados), siendo el Estado también fácilmente capturable por agentes de la sociedad civil.
El modelo de patronazgo o clientelar responde a los mecanismos naturales y espontáneos de la socialización por vías institucionales y organizativas. En muchas ocasiones, se ha intentado cambiarlo a nivel teórico con modelos más impersonales y meritocráticos. Pero superar este modelo no se logra con planteamientos académicos sino únicamente por obligación. El punto de inflexión es cuando la sociedad y sus gobernantes están convencidos que se requieren competencias profesionales sofisticadas para acceder a los puestos públicos. Esto explica que haya sido muy difícil la profesionalización de la Administración civil pero, en cambio, muy fácil la profesionalización de la Administración militar. Como en la guerra había que manejar con solvencia buques, cañones, etc. se abandonó rápidamente el criterio de patronazgo por el meritocrático. Esto también explica que el Antiguo Egipto 3.000 años antes de Cristo y el Imperio Chino 300 años antes de Cristo lograran de una forma increíblemente precoz unas administraciones públicas impersonales y meritocráticas. La dificultad de la escritura egipcia y china ejerció de catalizador de la modernidad. En EE.UU. después de su paso por el sistema clientelista, optó con celeridad por un modelo meritocrático al observar las dificultades técnicas de la gestión pública.
Otro elemento clave para superar el patronazgo y el clientelismo es que el Estado se modernice antes de que se democratice (Fukuyama, 2016). Cuando un Estado se democratiza se produce una enorme presión clientelar sobre la Administración pública. Es una de las peores externalidades negativas de la democracia a nivel institucional. Si la democratización es posterior a la modernización del Estado existen ya mecanismos institucionales para evitar el clientelismo (casos de Alemania, Francia, Reino Unido y algunos países asiáticos). Si la democratización precede a la modernización del Estado es inevitable decantarse por un modelo clientelar (casos de Grecia, Italia y EE.UU. en sus primeros años de democracia). Como la mayoría de los países en el mundo han logrado democratizarse antes que modernizar sus respectivos Estados el clientelismo es dominante incluso en la actualidad. España es un caso muy especial en el que el proceso de democratización caminó paralelo a la modernización de su Estado. Esto explica las tendencias clientelares en nuestro país: el sistema democrático de partidos políticos se asentó antes que las administraciones públicas se pudieran blindar ante el fenómeno del clientelismo.
Erradicar el clientelismo una vez está institucionalizado es un proceso muy costoso y extraordinariamente lento. Fukuyama (2016) extrae una serie de lecciones aplicables a cualquier país que pretenda reducir el clientelismo y apostar por la profesionalización de la Administración Pública (por tanto, también interesantes para España), que sucintamente son: 1ª) El proceso de reforma (de la Administración) es profundamente político, no técnico; 2ª) La coalición política a favor de la reforma tiene que basarse en grupos que no tienen demasiadas implicaciones en el sistema existente; 3ª) La ideas son decisivas y el debate público acerca de la base moral del empleo público es un aspecto crítico; 4ª) La reforma requiere mucho tiempo y se beneficia siempre de un liderazgo fuerte; y 5ª) Los sindicatos en el sector público se han convertido en parte de una élite que utiliza el sistema político para proteger sus propios intereses, bloquean las reformas y contribuyen a la decadencia política.
El modelo clientelar siempre ha estado y estará latente tanto en el pasado, en el presente como en el futuro. Es una tendencia natural humana y nunca se está a salvo de ella. Cuando acontecen cambios conceptuales importantes en la Administración pública o cuando se entra en periodos de relajamiento institucional el clientelismo encuentra las grietas del sistema para poder volver a emerger. No hay perderlo nunca de vista y estar en un constante estado de vigilancia para al primer síntoma neutralizarlo con rapidez.
