Rehabilitación y renovación urbana son instrumentos fundamentales para la consecución de un medio urbano sostenible en la Ley 2/2011, de 4 de marzo de economía sostenible (LES). En los últimos años la aportación intensiva de subvenciones públicas a las acciones de rehabilitación de edificios y viviendas, aisladamente o en áreas, ha contribuido a impulsar y extender cierta conciencia institucional y ciudadana en la materia. El abandono histórico de la ciudad consolidada a las fuerzas del mercado ha provocado el deterioro de los cascos históricos y la falta de renovación generacional de sus habitantes. En la ciudad histórica han venido siendo comunes viviendas con programas obsoletos o inadecuados, en edificios con redes y servicios deteriorados o inservibles, sin ascensores, en entornos urbanos con su urbanización envejecida y equipamientos limitados o que no responden a las necesidades de una población que ha cambiado sus características por el transcurso del tiempo. Frecuentemente, además, la población residente en dichos entornos es de avanzada edad y escasos recursos o, alternativamente, presenta problemas sociales de índole muy diversa. En municipios en situación de regresión demográfica la situación todavía es más grave pues, simplemente, los casos históricos están vacíos. Todo ello ha hecho que históricamente la intervención sobre ese parque edificado resulta más costosa y menos atractiva que la continua expansión de la ciudad. La LES trata de establecer medidas que reviertan en lo posible la situación y equilibren expansión y renovación urbana.
Las actuaciones de renovación y rehabilitación urbana comportan la reforma de la urbanización o de las dotaciones y la rehabilitación de edificios, especialmente los de uso residencial, con alguna, varias o todas las finalidades previstas en el artículo 107 LES en ámbitos urbanos obsolescentes o degradados y del patrimonio arquitectónico o de uno u otro. Tales actuaciones surgirán especialmente cuando, además de las características anteriores, que afectan al tejido urbano en sí mismo, una parte significativa de la población residente en tales ámbitos se encuentre en dificultades específicas por razón de la edad, la discapacidad, el empleo, la insuficiencia del ingreso medio u otras causas análogas, es decir, cuando también concurra un riesgo social (art. 110.1 LES), circunstancia habitual en muchas ciudades y pueblos. Tal componente social está en la base del derecho de realojo, o subsidiariamente una compensación económica, que se asigna a usuarios de viviendas o locales, por cualquier título, en edificios afectados por estas actuaciones en que se realicen obras de rehabilitación en elementos o servicios comunes que les impidan el uso de unas u otros (art. 110.3 LES).
Prima en la LES la rehabilitación y renovación de la ciudad en áreas sobre la aislada [art. 109.c) LES], algo lógico si se pretende impulsar la regeneración de la ciudad como esfuerzo colectivo. Estas acciones han de ser producto de la cooperación interadministrativa (art. 110.6 LES), plasmada en su caso en los correspondientes convenios (art. 110.5 LES), y tener por objeto la puesta en valor de los entornos urbanos a los que afecten sin descartar su posible ampliación mediante “la extensión razonable de los mismos en el ámbito de su periferia inmediata, de acuerdo con criterios de compacidad y proximidad física y funcional y aprovechamiento racional de infraestructuras, dotaciones y servicios y garantizando en todo caso un marco urbano coherente” [art. 109.a) LES].
Aprovechando sin duda la cultura de la planificación urbanística generada en las últimas décadas, la LES impulsa “planes, programas o instrumentos integrales que, considerando las pertinentes variables de naturaleza, ambiental, económica y social en ámbitos urbanos obsoletos, desfavorecidos, degradados o que padezcan problemas de naturaleza análoga determinados al efecto, combinen las medidas de creación o mejora del espacio urbano con las de reequipamiento en dotaciones y servicios y garanticen su coherencia y eficacia” [art. 109.b) LES]. Los programas, planes y demás instrumentos ordenadores de la rehabilitación de construcciones y edificios, además de contenerse en planes de ordenación urbanística, pueden aprobarse en forma independiente por los procedimientos de aprobación de las normas reglamentarias y tienen en todo caso, respecto de las construcciones y edificios afectados por ellos, los mismos efectos que los planes de ordenación urbanística (art. 110.4 LES o, en lo relativo a la declaración de la utilidad pública o, en su caso, el interés social, a los efectos de la expropiación forzosa de los bienes y derechos necesarios para su ejecución, 111.1 in fine LES). La ordenación de estas actuaciones de renovación urbana resulta especialmente importante actualmente dado el alto nivel de recursos públicos comprometidos. Por otra parte, la elaboración de estos planes o programas, y la gestión de estos procesos mediante oficinas permanentes, aporta impagables estudios de los entornos a los que afectan que permiten perfeccionar las acciones públicas y privadas y ordenarlas temporalmente. Resulta indispensable, desde esta perspectiva, lograr que una secuencia coherente de intervención en la ciudad consolidada. No puede abordarse todo al mismo tiempo tras décadas de olvido.
No quedan ahí los paralelismos con lo urbanístico. También desde la perspectiva de la gestión de las denominadas actuaciones de renovación y rehabilitación urbanas se utilizan las técnicas urbanísticas con las cuales se asimilan, llegando a identificarlas expresamente con las actuaciones de transformación urbanística, sean de dotación o de urbanización según sus características (arts. 110.2 LES y 14.1 LS). Estas actuaciones pueden ser directamente gestionadas por la administración, a través de consorcios o entidades o sociedades, ya sea conviniendo con los propietarios de edificios, pisos o locales, las comunidades de propietarios o agrupaciones de éstas los términos y condiciones de ejecución, ya para edificios concretos y mediante convenio, mediante empresas que, individualmente o agrupadas y sustituyendo a la propiedad del inmueble, asuman la realización a su costa de la totalidad de las obras a cambios de la cesión de parte determinada del edificio rehabilitado (art. 110.5 LES). En este último supuesto surgen dudas acerca del procedimiento de selección de tales empresas, que la LES no aclara pero que sí resuelven, en cambio, normas como la Ley aragonesa 3/2009, de 17 de junio, de urbanismo, que regula la figura del agente edificador o rehabilitador (arts. 221 a 228, a los que remite el artículo 255.2 cuando se incumplan órdenes de ejecución relativas al deber de conservación o rehabilitación). Precisamente en tal sentido, la LES amplía las potestades de la administración para dictar órdenes de ejecución a los supuestos en “que la construcción o el edificio de que se trate quede afectado por un programa, plan o cualquier otro instrumento legal de rehabilitación de viviendas aprobado y en vigor, y se refieran a obras que sirvan para garantizar los derechos reconocidos por ley a las personas, especialmente las que padezcan alguna discapacidad, o vengan impuestas por normas legales sobrevenidas por razones de seguridad, adecuación de instalaciones y servicios mínimos, reducción de emisiones e inmisiones contaminantes de cualquier tipo y las necesarias para reducir los consumos de agua y energía” (art. 111.1 LES).
Finalmente, conviene tener presente que la LES incorpora también novedades desde la perspectiva civil, por un lado, y urbanística, por otro, para hacer posibles estas actuaciones removiendo obstáculos que la práctica había puesto de manifiesto. Tal es el sentido, desde el punto de vista civil, de la definición de las obras a las que se refiere el artículo 111.1 como necesarias a los efectos de la Ley 49/1960, de 21 de julio, sobre propiedad horizontal (con matices en función de los ingresos anuales de los propietarios); de la afección real directa, inmediata y con la misma preferencia y prioridad que la afección al pago de cuotas de urbanización, de las fincas constitutivas de elementos privativos de regímenes de propiedad horizontal o de complejo inmobiliario, cualquiera que sea su propietario, al cumplimiento del deber de costear las obras derivada de la conformidad o autorización administrativas del proyecto técnico o, en su caso, la orden administrativa de ejecución que las ordene (art. 111.3 LES);del régimen especial de ocupación de los elementos comunes del edificio o el complejo inmobiliario privado por obras e instalaciones de rehabilitación (art. 111.4 LES); o de la declaración de utilidad pública o interés social de la expropiación de elementos privativos para la ejecución de estas actuaciones de rehabilitación en determinadas circunstancias (art. 111.5 LES).
Desde la perspectiva urbanística son dos las novedades relevantes (art. 111.6 LES). En primer lugar, cuando la ejecución de estas actuaciones requiera necesariamente la ocupación de las superficies de espacios libres o de dominio público para la instalación de servicios comunes que, siendo legalmente exigibles, estén previstos en planes, programas o instrumentos de rehabilitación y, en todo caso, el de ascensor, la LES declara tal circunstancia causa suficiente para su desclasificación y, en su caso, desafectación y enajenación posterior a la comunidad o agrupación de comunidades de propietarios correspondiente, siempre que resulte inviable técnica o económicamente cualquier otra solución y que quede garantizado el respeto de la superficie mínima y los estándares exigidos para espacios libres y dotaciones públicas, así como la funcionalidad del dominio público, en los casos en que se trate de la ocupación de cualquiera de los espacios citados. En segundo lugar, la ocupación de suelo por las instalaciones del ascensor, tales como vestíbulos, descansillos y acceso a viviendas derivados de la instalación, así como del subsuelo y vuelo correspondientes, objeto de la desclasificación como espacio libre y, en su caso, desafectación del dominio público a la que se acaba de aludir, no será computable en ningún caso a efectos del volumen edificable ni de distancias mínimas a linderos, otras edificaciones o la vía pública.
