Asistimos a una nueva reforma de la normativa estatal de suelo y, en lo que afecta a Aragón, de urbanismo. Éste ha sido el objeto de la Ley de Cortes de Aragón 4/2013, de 23 de mayo, por la que se modifica la Ley 3/2009, de 17 de junio, de Urbanismo de Aragón (LUA), aprobada días antes de la amplia reforma de la Ley de Suelo aprobada mediante Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (LS), mediante la disposición final duodécima de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas (L3R). Ambas normas impulsan profundos cambios, especialmente la estatal, que aspiran a transformar la actividad urbanística e inmobiliaria para hacerla más sostenible territorial, urbanística, ambiental, económica y socialmente, orientándola hacia la ciudad existente y desincentivando los procesos de nueva urbanización.
La LS y la LUA superaron la estrecha percepción del suelo como objeto de derechos tradicional en España, que prácticamente todo lo viene fiando a la regulación de la propiedad, y configuraron tres estatutos, de ciudadanía, de la propiedad y de la libertad de empresa proyectados sobre el recurso natural suelo. La reforma de una y otra impulsada por la L3R y la Ley 4/2013 no altera esa nueva concepción ampliada del estatuto subjetivo del suelo, manteniendo lo esencial de la regulación de los diferentes estatutos, aunque ciertamente con modificaciones de interés. Lo que sí hacen ambas normas es modificar los roles que corresponden a administración, propiedad y empresa, especialmente a estas dos últimas, en la actividad urbanística.
La reciente y sobrevenida, respecto de la norma aragonesa, modificación del art. 6 LS limita el ámbito de la libertad de empresa en su proyección sobre la actividad urbanística a los casos de iniciativa pública, remitiendo las condiciones a la normativa autonómica, y reservando a la propiedad del suelo la iniciativa privada, que queda al margen de toda competencia entre operadores. En Aragón, son los artículos 23 y 159 LUA, una vez derogado su artículo 167, los que desarrollan la normativa estatal. Y lo cierto es, a mi juicio, que la anticipación de legislador aragonés puede provocar ciertos problemas hermenéuticos, ya que, al mantener en lo esencial el régimen de ejecución sistemática del planeamiento previsto inicialmente en la LUA, ni se preserva la libre elección por la administración de la iniciativa pública o privada ni el ejercicio de la libertad de empresa queda limitado a los supuestos de iniciativa pública.
Así, en relación con la libertad de elección por la administración de iniciativa pública o privada y aun cuando inicialmente pudiera parecer que la normativa aragonesa remite a la libre apreciación de la administración la elección de la modalidad de gestión (arts. 129.1 y 144.3 LUA), lo cierto es que ha introducido muy notables restricciones. En este sentido, en ausencia de determinación de la modalidad de gestión en el planeamiento general, “la Administración deberá tener en cuenta el sistema o sistemas de actuación que puedan proponerse por los particulares en el proyecto de planeamiento de desarrollo de iniciativa privada. Para que la propuesta del sistema de compensación vincule a la Administración respecto a una unidad de ejecución, el proyecto de planeamiento deberá estar suscrito por propietarios que sumen más de la mitad de la superficie de esa unidad y garantizar que el desarrollo de las obras se adecúe a las necesidades de crecimiento y forma de la ciudad” (art. 129.3 LUA). Tal previsión, que procede de la Ley de Cortes de Aragón 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística de Aragón, cuyo contexto normativo resultaba notablemente diferente del actual (recuérdese que estaba vigente la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones), restringe muy notablemente el margen de discrecionalidad de la administración que se desprende de la normativa estatal, hasta el punto de imponerle en determinadas circunstancias la decisión reglada de encomendar a la iniciativa privada la ejecución del planeamiento, y debilita la función de dirección de la entera actividad urbanística que en ella se establece (art. 6 LS).
Pero además, por otra parte, mientras que la normativa estatal prevé la libertad de elección de la iniciativa pública o privada por la administración reservando en exclusiva a los propietarios la iniciativa privada, la normativa aragonesa agrega a esa inicial libertad de elección la libertad del planificador para optar por la modalidad de gestión indirecta que considere más conveniente, bien es cierto que previendo como modalidad subsidiaria, en ausencia de determinación del planeamiento, la compensación y con el relevante matiz que se acaba de señalar, que puede comportar la obligatoria fijación de la gestión indirecta por compensación (arts. 23, 129.1, 144.3 y 159 LUA). Piénsese que, conforme a la norma aragonesa, nada impide que el planeamiento general establezca para todos los ámbitos de gestión integrada la gestión indirecta por urbanizador, que no comporta iniciativa pública sino iniciativa privada empresarial, obviando de este modo la reserva que el legislador estatal realiza a favor de la propiedad en los supuestos de iniciativa privada.
El sistema aragonés resulta confuso, complejo, limitativo de la transparencia, publicidad y concurrencia en el acceso a la actividad de urbanización y de discutible compatibilidad con la legislación estatal sobrevenida. Los tiempos eran propicios para la reflexión, el pacto y la simplificación, de una vez por todas, de la normativa urbanística e inmobiliaria reconduciéndola en el sentido propuesto por la norma estatal. Pero habrá de ser en otra ocasión.
