El mito de objetividad en la fiscalización

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El mito de objetividad en la fiscalizaciónLa concepción que recorre las universidades, centros de enseñanza superior, instituciones de fiscalización superior, congresos, partidos políticos, gobiernos y opinión pública, acepta que la auditoría, y por ende, la fiscalización es una actividad objetiva y en consecuencia independiente. De tal forma resulta incuestionable: despachos de auditoría que se autodenominan independientes y se solicite su práctica en el sector público como garantes de objetividad; y se admita que la independencia otorgada por ley a las Entidades de Fiscalización Superior también represente el ejercicio de su neutralidad. Los límites del presente escrito no permiten un análisis detallado y una extensión argumentativa del por qué y cómo un concepto fundamental ha devenido en, un a priori,  supuesto,  que oculta no solamente la falta de su rigurosidad sino la relación de la auditoría y de la fiscalización con el poder. Sin embargo, cómo generar un nuevo pensamiento cuando los profesionales de la auditoría y contaduría se encuentran demasiado cómodos no obstante que se ha demostrado que la auditoría se subordina a los intereses económicos y políticos. Quizá la presencia de una ciudadanía más interesada y las nuevas formas de interrelación permitan comprender que la rendición de cuentas y la transparencia es un asunto que compete a toda la sociedad. Por lo que el punto de partida se constituye mediante la Memoria del Foro Internacional sobre Fiscalización Superior en México y el Mundo 2005, dado que se plantea las enseñanzas del mismo a efecto que las instituciones de auditoría superior contribuyan a un gobierno eficaz y de calidad, a través del impulso a la transparencia, una rendición efectiva de cuentas, el combate a la corrupción y a la ineficiencia de la gestión pública. Afirmando que este propósito será alcanzado si logran las siguientes metas:

  1. Articular un modelo que  las convierta en consejeros eficientes del Congreso y del gobierno, por sus conocimientos específicos de alta calidad sobre las operaciones gubernamentales.
  2. Imponer una visión más amplia de la auditoría, que observe no sólo una correcta administración financiera de los recursos públicos de corto plazo, sino una visión de largo plazo orientada al desempeño de calidad de la acción gubernamental, que resulte en la provisión de bienes y servicios públicos de alta calidad.
  3. Constituirse en instituciones confiables y técnicamente capaces a través de las cuales, los representantes populares y el público en general, puedan exigir una efectiva rendición de cuentas. (1)

Y resulta lógico que las metas correspondan con los problemas fundamentales de la fiscalización, los cuáles son: (a) Entorno institucional favorable; (b) Mandatos claros; (c) Independencia; (d) Financiamientos, facilidades y capital humano apropiados; (e) Capacidad de compartir experiencia y conocimiento; (f) Adherencia a los estándares internacionales de auditoría; (g) Credibilidad; y, (h) Capacidad para administrar los riesgos fiscales de las políticas públicas.

Si las entidades de fiscalización superior (EFS) pretenden convertirse en consejeros eficientes, imponiendo una visión más amplia de la auditoría orientada al desempeño de calidad y constituirse en instituciones confiables, entonces, el problema de la confiabilidad resulta fundamental, dado que “La base de la credibilidad del órgano de fiscalización se sustenta en:

  • Elevada competencia profesional y capacidad para promover una rendición de cuentas efectiva.
  • Los informes de auditoría y evaluación no son cuestionados.
  • Independencia respecto a otros poderes y grupos de interés (gobierno federal, poder legislativo, grupos económicos poderosos, etcétera”. (2)

En consecuencia, el inciso (f) Adherencia a los estándares internacionales de auditoría, establece “Por lo general, las auditorías practicadas por las instituciones de fiscalización superior, son técnicamente más sólidas y confiables, si aplican puntualmente los estándares profesionales de auditoría, como los emitidos por la INTOSAI”. Y el inciso (e) Capacidad de compartir experiencia y conocimiento, señala “Por lo tanto, la realización de Foros y congresos internacionales, seminarios de capacitación, conferencias regionales e interregionales, publicaciones e investigaciones son elementos sine qua non para promover el desarrollo de la fiscalización”.

En este sentido el presente análisis privilegia el concepto de objetividad. La razón es evidente: las entidades de fiscalización superior no se han ocupado de su investigación. Y cuando se plantea el impulso a la transparencia, la rendición de cuentas, y el combate a la corrupción, mediante metas que tienen como base la confiabilidad, el problema del cuestionamiento a los informes de auditoría debería constituir la necesidad ineludible de un nuevo re-conocimiento de la auditoría, un nuevo mirar la fiscalización, sin las concepciones convencionales que han sometido y determinado la práctica y el pensamiento de la fiscalización superior.

¿Cómo se podría promover una rendición de cuentas efectiva, que el trabajo de auditoría no fuera cuestionado y se garantizara la independencia de las EFS?

La interrogación presupone un conjunto de condicionantes. Por un lado, la concepción expresada en la Memoria del Foro sobre Fiscalización Superior 2005 a través de las metas, límites, alcances, y problemas fundamentales de la fiscalización, que influye no solamente en su orientación e investigación, sino también en el condicionamiento que se produce al aceptar un sistema de ideas como verdadero, limitando el conocimiento al bloquear nuevas preguntas y problemas con base en el principio de autoridad intelectual. Ante ello, se requiere incorporar a la fiscalización superior la estructura de la ciencia, mediante sus atributos fundamentales, que el conocimiento sea objetivo y demostrable. Un nuevo camino que detecte las dificultades teóricas de su herramienta para reubicar su información cuestionable en nuevos condicionantes que representen un nuevo marco de referencia conceptual.

Si la base de credibilidad de las EFS se encuentra en relación de que su práctica y teoría no sea objetable. Y si los errores constantes en los resultados de auditoría originan dudas sobre la totalidad del ente de fiscalización. Luego entonces, su concepto de objetividad no ha garantizado el ejercicio de su actividad con certeza, independencia e imparcialidad.

Una forma de aproximarse al examen de la objetividad se encuentra en la conceptualización que se expresa en los estándares profesionales de auditoría como los emitidos por la INTOSAI y la Federación Latinoamericana de Auditores Internos, que representan la aceptación general de un pensamiento, y que se relaciona con el caso particular de México, a través del Instituto Mexicano de Contadores Públicos, la Auditoría Superior de la Federación, y la Auditoría Superior de Michoacán. También se intenta analizar la importancia del concepto de objetividad en relación con el objeto (entendido como la realidad donde se despliega la práctica de la fiscalización o el campo de estudio de la auditoría pública o gubernamental), y con el método. La complejidad del estudio está fuera de los límites del presente artículo, pero resulta ineludible por lo menos enunciarla. Por lo tanto, se plantea describir lo que se ha afirmado sobre la objetividad a partir de un marco conceptual acotado, para demostrar que el concepto se ha venido manejando sin rigor, reducido a la simple aceptación de lo afirmado, en una formulación vacía de contenido, similar a la contextura del dogma y el mito.

En el fondo, la fiscalización se encuentra determinada  por una auditoría surgida para dictaminar los estados financieros del sector privado. Aceptando que los auditores y despachos de auditoría ejerzan su actividad en la esfera pública sin mayor preámbulo, solamente cumpliendo el requisito de certificación. Sin embargo, la acreditación profesional no garantiza el conocimiento ni la capacidad para desarrollar con seriedad y rigurosidad la auditoría gubernamental. Porque, en principio, la educación y formación de auditores públicos no es un hecho reconocido en universidades y otros centros de enseñanza superior Se constata con el escaso material bibliográfico que presente la panorámica de la problemática de la fiscalización superior. Los estudios son aislados, en correspondencia más con los criterios de organizaciones de fiscalización, que en:  la reflexión crítica, la búsqueda de las causas objetivas que promueven las nociones sostenidas en las EFS, la construcción y demostración de aseveraciones que por generaciones los auditores gubernamentales han aceptado como verdad. Como tampoco el supuesto cumplimiento de actualización, dado que las capacitaciones, en lo básico, reproducen la concepción privada y cerrada de la auditoría.

Ante los cuestionamientos constantes, aún en la supuesta fiscalización superior, las dudas pueden comprenderse, como el fracaso de la objetividad en la fiscalización, surgiendo la necesidad y el reto en las EFS, que su disciplina o herramienta sea verdaderamente pública, objetiva y demostrable.

Luego, el marco conceptual examinado:

  • Organización Internacional de Entidades de Fiscalización Superior.

En las normas de auditoría, en el párrafo número 53, dice “Las normas generales aplicables al auditor y a la EFS establecen: Los auditores y las EFS deben ser independientes. En los siguientes párrafos se explica el significado de la independencia como norma de fiscalización. En concreto, los párrafos 56 a 63 explican la independencia frente al poder legislativo los párrafos 64 a 75, frente al ejecutivo y los párrafos 76 a 80, frente a le entidad fiscalizada” (3).  En los párrafos anteriormente citados, solamente se encuentra la mención de objetividad en:

Párrafo número 54 –  La necesidad de independencia y objetividad es vital.

Párrafo número 64 –  Evitar que las EFS participen en funciones del ejecutivo, pudieran re-
                                   percutir en contra de su independencia y objetividad.
Párrafo número 79 –   El personal de las EFS que tengan estrecha relación de amistad, pa-
                                   rentesco o de cualquier otro tipo, que pudieran menoscabar su obje-
                                   tividad, no debe ser asignado a la fiscalización de la misma.
  
De lo anterior se observa que el manejo de objetividad resulta:

a) Impreciso.- Se afirma que es necesario y vital. Pero lo indispensable e importante no se acota con los pronunciamientos anteriormente citados, porque no se define qué es la objetividad, cuáles son sus elementos, y cómo se accede a la misma.

b) Subordinado.- Pareciera que la objetividad tiene el mismo status que la independencia. Sin embargo, del análisis cuantitativo en los párrafos examinados, la objetividad se menciona tres veces y la independencia veintitrés. Y desde el punto de vista cualitativo, la independencia es el concepto nodal, por lo que la objetividad depende de la independencia.

  • Federación Latinoamericana de Auditores Internos.

En las normas internacionales para el ejercicio profesional de la auditoría interna, en introducción se afirma “La auditoría interna es una actividad independiente y objetiva. Y en normas sobre atributos:

1100 – Independencia y objetividad.- La actividad de auditoría interna debe ser independiente, y los auditores deben ser objetivos en el cumplimiento de su trabajo.

1120  –    Objetividad individual.- Los auditores internos deben tener una actitud imparcial y neutral, y evitar conflictos de intereses”. (4)

Por lo que, la objetividad se concibe como:
a) Supuesto.- Se encuentra per se, como una característica connatural a la auditoría.

b) Moral.- El auditor se encuentra obligado a cumplir con la norma de objetividad.

  • Instituto Mexicano de Contadores Públicos.

En las normas personales no se menciona el concepto de objetividad. Por lo que se apela a las Normas de Información Financiera 2006, que sí la define “La información financiera debe presentarse de manera imparcial, es decir, que no sea subjetiva o que esté manipulada o distorsionada para beneficio de algún o algunos grupos o sectores, que puedan perseguir intereses particulares diferentes a los del usuario general de la información financiera”. (5)

Lo que indica que la objetividad es básicamente:

a) Una toma de posición individual.- Dado que el juicio es una operación intelectual del hombre por la que puede discernir lo verdadero de lo falso. Pero, cómo el auditor demuestra que su opinión no fue influida por su posición desde la cual examino una entidad pública determinada. Porque resulta frecuente en los tribunales con el mismo trabajo y resultado de auditoría: el fiscal, la defensoría, y los peritos, expresan opiniones diferentes, entonces, ¿dónde está la objetividad?

  • Auditoría Superior de la Federación.

En la Ley de Fiscalización Superior de la Federación y su Reglamento Interior, no se define ni acota el concepto de objetividad. Sin embargo, Benjamín Fuentes Castro, Coordinador de Relaciones Interinstitucionales de la ASF afirma “Para el cumplimiento de sus atribuciones y desempeño de funciones, la ASF se rige en principios solidamente sustentados en criterios de profesionalismo, como son: Objetividad, para una fiscalización libre de prejuicios”. (6)

Cuando una EFS afirma regirse por principios que no se encuentran en su Ley, resulta:

a) Contradictorio.- Puesto que un principio es un fundamento, una base en que descansa o estriba un saber o conocimiento y al no sustentarse, incurre en lo que pretende evitar.

b) Opaco.- Apelar a los criterios profesionales sin determinarlos o regularlos, remite a un relativismo donde impera la responsabilidad individual sin tener los medios para su comprobación.

  • Auditoría Superior de Michoacán.

Su Ley de Fiscalización Superior representa un avance, dado que en el artículo 1º. Establece que la Auditoría Superior “se regirá bajo los principios de legalidad, celeridad, eficiencia, eficacia, calidad en el servicio, la vigilancia, fiscalización técnica oportuna y estricta de los recursos públicos, así como la promoción y aplicación de las sanciones que resulte”, al sujetar su actividad a principios, sin embargo, no se menciona la objetividad, ni define cada uno de los principios y su enumeración resulta demasiada extensa, sin que exista ninguna razón de orden explicativo que la justifique, sobre todo cuando los elementos se repiten. Pero tampoco en el Manual de Normas de Auditoría Gubernamental para el Estado de Michoacán, con fecha de actualización octubre de 2004, en el inciso A) Normas personales, se menciona el concepto de objetividad, es en el rubro de Impedimentos externos, donde se afirma “El auditor no debe perder su imparcialidad y objetividad en el ejercicio de sus funciones, ante influencias de orden político o de cualquier índole”.
Lo que muestra la concepción de objetividad como:

a) Supuesto.- Derivada de la concepción que su ejercicio profesional adquiere de manera implícita la objetividad, pero que desconoce cuándo y cómo se adquiere.

Por lo que se concluye: Las EFS han aceptado sin examinar una noción de objetividad como una simple toma de posición, cuando se exige un análisis metodológico de los nexos que permiten al auditor alcanzar resultados de auditoría seguros y confiables en tanto se puedan demostrar.

La demostración constituye el talón de Aquiles de la fiscalización. Porque su práctica carece de un método que abarque la totalidad del proceso por medio del cual se llega a un determinado resultado. Como la credibilidad depende de la solidez de cada una de las etapas de la auditoría, basta que una sea débil para presentarse el cuestionamiento y la duda sobre toda la actividad de fiscalización.

Se afirma generalmente que las EFS se dedican a evitar la corrupción, la opacidad, las omisiones irresponsables y la confusión que se presentan como fenómenos recurrentes del quehacer público y que socavan la eficacia, la eficiencia, la economía de la administración pública, y además quebrantan la democracia y la estabilidad de cada país. Por ello trabajan en señalar a los entes revisados sus fortalezas, debilidades y oportunidades. Sin embargo, la hipótesis a desarrollar: en qué medida la confusión conceptual en las EFS determina la recurrencia de vicios en la gestión gubernamental. 

Por lo que se requiere plantear que se ha soslayado el estudio y análisis del concepto de objeto, constituido por el ámbito donde se desarrolla el fenómeno de la fiscalización. El objeto es resultado de condiciones políticas, sociales e históricas, pero también producto de una objetivización que incluye: el conocimiento y la realidad que vamos a auditar.

¿Cómo conoce un auditor? Obviamente a través de las técnicas y procedimientos de auditoría, entre una de ellas, la observación. Pero la teoría la reduce a una simple presencia física, cuando la observación es la base del conocimiento, y “una de las cuestiones más debatidas ha sido la de sí, y la proporción en que, un observador puede influir sobre lo observado, alterando lo observado”.(7)

La clave del problema radica en las formas de conocer, como condiciones de un saber de la fiscalización, que permita establecer la conexión con la objetividad existente, independientemente del auditor. Conocer la realidad total de una institución pública resulta prácticamente imposible hacerlo, por esto se justifica la búsqueda de un nuevo método por no conocer toda la objetividad.

Así la objetividad no es la simpleza de liberarse de prejuicios. La objetividad es un proceso de conocimiento mediante un método que permite captar un objeto de estudio, en nuestro caso de fiscalización, sin alterarlo, es su condición.

Pero mientras no se re-conozca la preconcepción que opera en las organizaciones e instituciones de fiscalización superior, y acepten como supuesto una noción de objetividad impregnada de imprecisiones, entonces, al no existir una interrogante, se omite la investigación  de su objeto, es decir, de la realidad pública, de la forma como se estructura, sus principios, procesos, condicionamientos, leyes (independientemente de lo jurídico buscando lo social), y que construya y demuestre las aserciones que se han aceptado como verdad.  

La búsqueda de una nueva auditoría supone reconocer su pérdida. Sin embargo,  en los importantes portales de instituciones, organizaciones de fiscalización, así como en las consultorías y despachos de auditoría no se percibe que se geste una nueva dirección, no obstante la corrupción corporativa que evidenció una auditoría que benefició a ejecutivos y al poder político.

Pareciera un asunto superado mediante un control de daños que los ha restringido a una situación y especificidad, argumentando que “En  el ámbito de la Contaduría Pública todavía se mantienen latentes los daños que causó en la confianza pública los lamentables hechos anti-éticos que hicieron desaparecer a uno de los despachos contables más famosos del mundo; he allí un ejemplo de una mala educación..” (López Padilla, B. Ética profesional y educación. 08-diciembre-2005, www.imcp.org.mx)

Por lo que ha resultado más cómodo para la comunidad de auditoría, la desaparición de un despacho que reconocer: una disciplina que se encuentra perdida en demostrar que su práctica sea objetiva e imparcial

Desde su génesis hasta tiempos recientes, la auditoría había permanecido alejada del examen racional y crítico, sosteniendo su teoría en el principio de autoridad intelectual. De esta misma manera se fundamentó la fiscalización, es decir, la auditoría aplicada al sector gubernamental. Afirmando la determinación de la auditoría pública por el pensamiento, concepción y práctica originada por una asignatura para la esfera privada.

Una materia pendiente lo constituye: La historia de la fiscalización. Que tendría como objeto su origen, desarrollo, y evolución, en tanto, estructura, teoría y práctica; pero también, acerca de cómo la auditoría, y específicamente, la fiscalización, produce efectos de poder, y asimismo, cómo su ejercicio de poder genera espacios y relaciones que agrupan intereses, visiones y estrategias que obedecen más a proyectos políticos y privados, que a  lo público y social.

Por esto, la necesidad de una nueva auditoría no puede resultar sino de un ejercicio teórico que, sin dejar de atender la actualidad de la auditoría y de la fiscalización, nos remita al pasado, dado que su referencia indica lo que ha sido, y ha sentado el precedente de lo que ahora es. Y la actualidad se basa en un tradicionalismo que afirma un carácter científico, aunque no se encuentre determinado el objeto de la auditoría gubernamental; se confunda método con procedimiento y no se haya demostrado metodológicamente como pasar de afirmaciones particulares a la generalidad; y se privilegie una independencia cuando en el trabajo y resultados de auditoría no se demuestra cómo se fundamenta la objetividad.

Permitirse pensar de otro modo podría conducir a liberar la auditoría de esquemas ortodoxos, cerrados y autoritarios, y dado que la auditoría precede a la fiscalización, se generarían nuevos paradigmas en relación con la realidad cambiante y diversa de la institución pública y de su información. Para ello, los esquemas restrictivos que han considerado el examen de los estados financieros como la panacea fundamental, de la inutilidad de estados financieros como el balance general o el estado de resultados; de la complejidad e información superflua en las cuentas públicas que sólo producen rendiciones de cuentas tardías y faltas de credibilidad; también se involucraría un quehacer legislativo que las instituciones públicas no pueden tener las mismas obligaciones constitucionales de información; y, en el fondo la concepción ideologizada que considera que la igualdad es sinónimo de democracia, cuando solamente se coadyuva a que las diferencias sean más profundas puesto que no se reconoce las diferencias, y una fiscalización superior tendría que partir del diagnóstico de la capacidad en cada una de las entidades del sector gubernamental.

Las metrópolis pronto se olvidan de su corrupción y decadencia, ante la congratulación de instituciones y despachos que resultan beneficiados de permanecer cerca del poder real. Así perpetúan nuevas formas de neocolonialismo al dictar directrices o estándares, en donde los países de la periferia afanosamente nunca llegan al ideal.

La relación de la auditoría y la fiscalización con el poder es el tema del siglo XXI, pero también el camino para que la ciudadanía y sus organizaciones construyan la fiscalización como un proyecto social.     

Referencias

(1) Memoria del Foro Internacional sobre la Fiscalización Superior en México y el Mundo 2005. Cámara de Diputados, LIX Legislatura. Comisión de Vigilancia de la ASF. Noviembre 2005, p. 81.
(2) Idem. PP. 94-95.
(3) www.atenea.unicauca.edu.co
(4) www.laflai.org
(5) Normas de Información Financiera 2006. IMCP, NIF-A4-9.
(6) Educare. SEP. Año 2, número 6, noviembre 2006. P. 31.
(7) Ferrater, Mora, J. Diccionario de Filosofía. Ed. Ariel. T.III. P. 2612.

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Pretendo generar un nuevo paradigma en la auditoría, y por ende, en la fiscalización, mediante el rescate de la objetividad, el método, y lo público. A efecto que la auditoría sea ciencia. Y tal vez el puente entre México y España que ha hecho posible Espublico permita construir el nuevo conocimiento.

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