Fiscalización fallida (II)

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Fiscalización fallida (II)

En principio, el marco teórico de la fiscalización surge de la INTOSAI, organismo internacional reconocido que representa a las EFS, fundada en 1953 en la actualidad tiene 189 miembros, y en su nuevo Plan Estratégico, afirma “Las EFS desempeñan un importante papel en la fiscalización de las cuentas y las actividades de la Administración pública”, y una Entidad de Fiscalización Superior es un “Órgano público  de un Estado que, cualquiera que sea su denominación o la forma en que se haya constituido u organizado, ejerce, en virtud de la ley, la suprema función de auditoría pública de ese Estado” . Es decir, la herramienta básica para llevar a cabo la fiscalización, es a través de la auditoría, independiente que se denomine pública o gubernamental, o no se distinga el campo público del privado. Pero en el fondo, la auditoría es la misma. Y es la crisis, no reconocida, en la fiscalización, promover la rendición de cuentas y transparencia, cuando su herramienta no es transparente, y acusa falta de claridad conceptual. Resultando paradójico que la Institución que tiene como objetivo la eficacia y la eficiencia, sea ineficaz.

Si la eficacia según el Glosario de las Normas de Auditoría de la INTOSAI es “La medida en que se logran los objetivos y la relación entre los resultados pretendidos y los resultados reales de una actividad”. Por lo que la definición implica la noción de objetivos y resultados. En lo primero, se encuentra la idea compartida por gran parte de la investigación de los teóricos de las organizaciones en cuanto a que, “Las organizaciones existen fundamentalmente para alcanzar unos objetivos, más o menos explícitos, más o menos compartidos por todos los miembros de la organización (…) El alcance de estos objetivos es la razón última de la existencia y del funcionamiento de toda organización. La medida en que una organización cumple con sus objetivos corporativos constituye su nivel de efectividad” .  Sin embargo, conocer la finalidad de la auditoría pública en una EFS, se obtiene al consultar su ley, más si se pretende saberlo, en forma general, es decir, lo que es común a todas las Entidades de Fiscalización, no existe tal determinación (véase las diversas leyes de fiscalización, manuales y textos de  auditoría pública para confirmar que se carece de una generalización; dado que una generalización es un concepto científico, que contendría los nexos necesarios de la fiscalización en todos los órganos de control, sean Auditorías Superiores, Contralorías Generales, Tribunales de Cuenta, o cualquier otra denominación).

Al respecto, se puede decir que las EFS más o menos comparten la Visión de la INTOSAI, “Promover el buen gobierno, habilitando a las EFS para que ayuden a sus respectivas Administraciones a mejorar el rendimiento, perfeccionar la transparencia, garantizar la obligación de rendir cuentas, mantener la credibilidad, luchar contra la corrupción, promover la confianza pública y fomentar el uso de los recursos públicos en beneficio de sus pueblos”. Y el Presidente del Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas (ICAC) de España, a la pregunta de ¿Cuáles son los objetivos de la nueva ley de auditoría? Responde “Uno de los objetivos es reforzar la independencia del auditor, el mayor estigma de esta profesión, lo más incomprendido, pero algo fundamental para nuestra credibilidad. Está claro que el auditor tiene que ser independiente y también parecerlo (…) y la tercera idea importante es la puesta en auditores. Se trata de una labor de interés social, su actividad redunda en beneficio de los ciudadanos y esto hay que demostrarlo. De lo contrario, nadie querrá defender una profesión que no sirve para nada” .

Lo anterior, refleja la contradicción que priva en el pensamiento de la fiscalización, en tanto se concibe a la auditoría como una práctica de interés social. Pero, que no demuestra, ¿Cómo una auditoría regida por la privacidad redunda en beneficio del interés general? O ¿Cómo exigir cuentas claras si no contamos con una herramienta clara? Acaso, la publicidad de los informes o resultados de auditoría representan una prueba de su actividad a favor de la ciudadanía y sociedad. O tenemos que aceptar como válida la analogía realizada por el Director del Instituto de Auditores Censores Jurados de Cuentas de España, en relación a los acontecimientos, en particular, de Estados Unidos que “han deteriorado la imagen de la profesión auditora y la confianza del público en su trabajo profesional. Con los auditores ha ocurrido lo mismo que con los porteros: uno sólo se da cuenta del fallo del cancerbero cuando le meten gol, pero no aprecia los cientos de veces que lo evita con sus paradas” . Lamentablemente es una analogía incorrecta, un partido de futbol es una actividad pública, los espectadores lo observan de principio a fin, en cambio, la práctica de una auditoría en lo concreto, los ciudadanos sólo conocen el informe, es decir, los resultados. Y estos en muchos casos muestran una realidad diferente a la que los ciudadanos ven, o esperan saber. Hasta que por circunstancias externas (cambio de auditores o gobiernos) o fortuitas como las filtraciones, se conoce que la sociedad ha sido nuevamente engañada.

Si se pretende defender a la auditoría, y sobre todo, a la fiscalización, dejemos de lado el discurso hueco de éxitos y logros, de sostener que se ha superado el caso de Enron cuando todavía no se explica las fallas de la auditoría, y el por qué de su continuidad (reflejada fielmente en Ernst&Young), y la apología que envuelve a su pensamiento, al manifestar “Hoy en día, las jóvenes generaciones vuelven a identificarse con la profesión, los valores que representa y con el papel de interés público que desempeña” . Y es lo que enarbolan todas las asociaciones e instituciones de auditoría y fiscalización, en dirigir el pensamiento hacia la creencia en el valor y beneficio de las entidades de fiscalización, y por ende, de la auditoria.  Concepción en la que subyace, la  anti-ciencia. Expresada en la creencia, en la errónea conceptualización oficial de la independencia, que afirma “la norma distingue claramente a la independencia en dos vertientes: la independencia de hecho (su independencia mental) y la independencia de apariencia (que el público crea que el profesionista es independiente)” . Enfatizando la expresión ‘que el público crea’. Y esta es la frase que podría resumir la historia de la auditoría y fiscalización hasta nuestros días, creer que la auditoria es una actividad objetiva e imparcial.

Y los objetivos, necesariamente, resurgen, porque si es un objetivo la independencia de apariencia, toda la auditoría se convierte en ilusión, entre mentiras y verdades. Y en todo caso, el valor es subjetivo y antidemocrático, dado que estima la superioridad de la seguridad en las instituciones a la libertad de la información, aunque sea de interés social. O la independencia mental, que concibe a un auditor capaz de sustraerse de las influencias externas, es decir, sociales y políticas. Tal como si un auditor mentalmente pudiera convertirse en un moderno Robinson Crusoe. En el fondo, resulta improbable el aislamiento o distanciamiento del auditor con la política y lo social; pero en la superficie las Entidades de Fiscalización Superior se han convertido en ‘islas’, alejadas de su realidad. En parte, por la confusión de su mandato que oscila entre la aspiración o meta ideal de reflejar la ‘imagen fiel’ de la entidad a auditar; la búsqueda inalcanzable de la eficacia cuando es preciso determinar previamente, qué es lo que se entiende por efectividad, y cómo medir sus diferentes niveles. Y no reconocer, por ejemplo, que en las legislaciones de los Organismos de Control Externo de España (OCEX), se admita que “La utilización de los términos legalidad, economía, eficiencia y eficacia se muestra heterogénea en la legislación específica de los diferentes OCEX, pudiendo señalar como principales deficiencias las siguientes: No contemplar de manera expresa algunos de los principios, definiéndolas de manera implícita, sobre todo el de eficacia”  y que se reitera “por paradójico que parezca, no existe unanimidad teórica entre los autores sobre cuál sea la definición precisa de efectividad y, menos aún, sobre cuáles son o deben ser los indicadores y las unidades de medida de la misma” . En consecuencia, la pretensión de eficacia en las EFS se basa más en una aspiración o ideal, que en el planteamiento o desarrollo conceptual de, cómo lograrlo; y, que las EFS “están constituidas ex profeso para combatir la corrupción y la impunidad”  cuando se diluye la responsabilidad, tal como lo afirma, el Presidente de la Auditoría General de la Nación de Argentina, “gran parte de la responsabilidad en la lucha contra la corrupción les compete a los gobiernos, los legisladores y los jueces” , o, mediante comunicado de la Función Pública en México (uno de los órganos rectores de control) que hizo un llamado para fortalecer la lucha contra la corrupción en tanto “depende del esfuerzo de diferentes actores: los tres órdenes de gobierno, los tres poderes de la Unión y la sociedad en su conjunto” . Luego, si la responsabilidad es de todos, ¿en qué consiste la responsabilidad específica en las Entidades de Fiscalización? Si los Estatutos de la INTOSAI, establecen que “para ser miembro asociado se deben cumplir con  trabajar directa o indirectamente en los campos de rendición de cuentas, transparencia, lucha contra la corrupción” (art 4, inciso b).

Lo que nos conduce, a lo segundo, es decir, a los resultados. Si, a los resultados de la fiscalización y su cumplimiento. Pero en realidad poco se sabe de esto, derivado de la privacidad que domina a la auditoría pública, en flagrante contradicción. Y lo que se conoce, se diluye, como los Informes de Transparencia Internacional relativos a los Índices de Percepción de Corrupción, en donde las EFS no asumen su entera responsabilidad, pero tampoco se determina por parte de Transparencia Internacional, tal como lo expresa su Presidenta Huguette Labelle “Contener la corrupción requiere un activo control por parte del poder legislativo, un poder judicial eficiente, organismos de auditoria y lucha contra la corrupción independientes” (Resumen del IPC 2009, 17 de noviembre de 2009). Resultando ejemplificativo que la eficiencia, solamente se demande al poder judicial pero no a la auditoría. Por lo que, véase el discurso dominante alrededor de la corrupción, rendición de cuentas o fiscalización, que no cuestiona si la auditoría cumple con su función. Y también, el pensamiento crítico deja de lado el examen de la auditoría; por ejemplo, en relación con la crisis griega se demanda la creación de una comisión internacional de auditoría, que pudiera estar compuesta por ”expertos de la auditoría de la finanzas públicas, de economistas, sindicalistas, representantes de los movimientos sociales, deberá ser totalmente independiente de los partidos políticos” .

Pero, ¿Dónde están los expertos de auditoría de las finanzas publicas? En apariencia, en la INTOSAI; que desde finales de los años ochenta, se ha ocupado del tema de la deuda pública, en 1989 en su congreso el tema fue: La fiscalización de la Deuda Pública. Y posteriormente, en 1991 se creó el Comité de Deuda Pública de la INTOSAI, y se dice ”Los trabajos desarrollados por el Comité de Deuda Pública representan una aportación extraordinariamente valiosa a este tema de fiscalización tan complejo”  y el tema principal de su congreso en 2007 fue: La Deuda Pública, su Administración, Rendición de Cuentas y Fiscalización. Sin embargo, el endeudamiento público afecta a una gran cantidad de países, hoy en día (principios del 2011). Luego, si el mundo se debate en la crisis de la deuda pública, ¿Por qué no se analizó las fallas de su fiscalización en el congreso del 2010?
Porque el mundo económico, político y social ha legitimado a la auditoría, a priori, sin dudar de su status teórico, ni cuestionar si es capaz de demostrar su cumplimiento o incumplimiento de su función. Y en consecuencia, la crisis del euro, el fracaso de la supuesta fiscalización meticulosa de la GAO y la SEC en los Estados Unidos, y una mayoría de países que supeditan el control al interés económico y político, representa la crisis de la auditoría y de las Entidades de Fiscalización. Pero mientras se siga fortaleciendo en la conciencia colectiva que los errores de la auditoria son individuales o casos aislados, producto de la ambición personal o falta de ética en los auditores, se seguirá creyendo que la independencia es una cuestión de apariencia, que privilegia la seguridad en las instituciones no obstante las evidencias del fracaso de la auditoria como herramienta y como sistema que posibilita la fiscalización. Por lo anterior, la alternativa, impulsar el reconocimiento de las debilidades y examinar el por qué de los errores en la auditoría.  Y la legitimidad gratuita que se les ha otorgado a las Entidades de Fiscalización, ya no se sustente en la supuesta seguridad o normalidad institucional, sino que se justifique en su relación con la ciudadanía y a la sociedad a la que deben servir.

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