¿Por qué no se transforman las Entidades de Fiscalización? (y III)

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(Viene de la segunda parte)

3.    Contradicciones

3.1  Corrupción

La Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) en su Plan Estratégico 2011-2016, en la Visión, y en el punto número 5, establece “Fomentar la lucha contra la corrupción”. Y en diversos Foros y Congresos se ha insistido en la prevención de la corrupción y el fraude y el importante rol que las entidades de fiscalización deben desempeñar en este esfuerzo. Sin embargo, “un día sí y otro también se destapan casos de corrupción, mala gestión y despilfarro (…) en administraciones que deben ser fiscalizados por las instituciones de control, ante la pasividad de muchas de ellas” apunta Luis Ma. Ordoki, y la Asociación de Examinadoras de Fraudes de los Estados Unidos, conocida por la sigla ACFE, publicó en el año 2006, un estudio realizado mediante encuestas a profesionales certificados en la investigación y lucha contra el fraude, acerca de ¿cómo se descubre el fraude? Y la respuesta fue, a través de la denuncia anónima, y en segundo, su descubrimiento accidental. Además, Juan Manuel Portal, con motivo de su toma de protesta como Auditor Superior de la ASF admitió “que el órgano fiscalizador debe estar cerca de la sociedad, pues son los ciudadanos lo que suelen darse cuenta de las irregularidades”. Y la omisión en la Declaración de Lima de haber dejado de lado la cuestión de la corrupción y el fraude, Bernhard Friedmann, Presidente del Tribunal de Cuentas Europeo, afirmó “No es que faltara la disponibilidad para tratar el tema. Se antepuso la preocupación de la delicada figura de la fiscalización de eficacia, cuyo desarrollo depende de una relación de plena confianza entre el auditor y la entidad fiscalizada”[1]. Posteriormente se conoció en el mismo tiempo de la declaración antes referida, en los años 90, el Tribunal de Cuentas de España, exponía como material de estudio en sus seminarios un ejemplo de la desafortunada actuación de auditores que incurrieron en graves errores, uno de ellos, la confianza ilimitada de los auditores con la entidad fiscalizada (www.fiscalizacion.es, 7 de febrero de 2012).

El problema de fondo no es la contradicción que, mientras unos anteponen la confianza plena, otros descalifican la confianza ilimitada, sino que la auditoría se ha basado en la confianza. Ésta tiene dos acepciones, la primera manifiesta la esperanza que se alberga en la sociedad hacia el auditor o auditoría de su actuación. La segunda, exige se base en hechos y pruebas. Y la crisis de confianza en la auditoría y en las instituciones de fiscalización precisamente se debe a ciudadanos que han dejado de creer en los informes u opiniones de los auditores, en otras palabras, se duda del trabajo de auditoría. Y cómo no se va a generar la incertidumbre, si por ejemplo, en un Foro Internacional sobre Fiscalización se afirma “las entidades de fiscalización están constituidas ex profeso para combatir la corrupción y la impunidad”[2]. Y se reitera en, “Investigación acerca de la Actuación y Resultados de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) un estudio realizado a finales de 2007 por el Centro de Estudios de Opinión Pública de la Facultad de Ciencias Políticas de la Universidad Nacional Autónoma de México, donde se ubica a la ASF “como un organismo con credibilidad para combatir la corrupción y contribuir a la mejora administrativa” (www.asf.gob.mx). Pero en otra titularidad de la ASF, se afirmó “la auditoría gubernamental no es una herramienta ex profeso como instrumento anticorrupción”[3]. Por lo que no resultó extraño ni sorprendente que la diputada Esthela Damián Peralta, presidenta de la Comisión de Vigilancia de la ASF, al término de su gestión legislativa señalara “en materia de fiscalización no hay avances significativos que permitan adelantar un combate frontal al desvío de recursos o a la corrupción en el servicio público”[4].

Y el problema de la corrupción sigue siendo el talón de Aquiles en los organismos de control porque evaden enfrentar la contradicción entre lo que dicen sus instituciones rectoras y lo que hacen en su práctica cada una en lo particular. Resultando paradójico que mientras, Rafael Medina Jáber, Presidente de la Audiencia de Cuentas de Canarias, en su Proyecto Avance, afirme “La función de los Organismos de Control debe satisfacer las necesidades de información para la Gestión, en consecuencia, el control no puede limitarse a denunciar irregularidades contables o de legalidad” (www.fiscalizacion.es, 17 de febrero de 2008). Y, el titular de la Auditoría Superior de la Federación, indicó al tomar posesión, “su objetivo es impulsar auditorías forenses que buscan prevenir el mal manejo del dinero público” (prensa nacional, 10 de enero de 2010). Lo anterior, pareciera justificarse mediante el relativismo que sostiene ‘cada quien habla según sea su perspectiva’, y que se traduce ‘cada entidad de fiscalización hace y dice según sea su situación’. Lo que representa el ‘dejar hacer y dejar decir’ en el mundo de la auditoría y fiscalización, pero también ha significado las condiciones que han permitido diluir su responsabilidad. Porque nadie se atribuye responsabilidad en los graves endeudamientos públicos ni por los escándalos permanentes de fraudes y corrupción, y menos aún por la crisis en cada sociedad. Por ejemplo, “la GAO no tienen ninguna responsabilidad por la auditoría de las compañías del sector privado, como en Enron, estamos realizando una serie de acciones destinadas a ayudar al Congreso a decidir lo que debe hacer a la luz de la declinación y caída de Enron”[5]. Años más tarde, se demostró que las acciones de la GAO no ayudaron a evitar ni pre-ver el tsunami que provocó la crisis económica global, y por supuesto tampoco se les atribuyó responsabilidad. Así, las instituciones rectoras como Poncio Pilatos se ‘lavan las manos’. Mientras, el Auditor Superior de la ASF continúa afirmando “la confianza tiene como base elemental el creer en la existencia de una capacidad técnica determinada en el Órgano auditor”[6]. Más si la sociedad enfrenta una profunda crisis económica y social, para su resolución ya no basta la creencia sino la transparencia.

3.2  Transparencia

Un ideal ha terminado como fantasma, todas las instituciones de fiscalización hablan de él pero nadie lo ve. Y tal pareciera que mientras más se engañan en afirmar, la auditoría y fiscalización garantizan la transparencia, más se ocultan bajo el manto de la invisibilidad. Por esto, “prácticamente nadie se acuerda de las instituciones de control externo”[7]. O, como sostuvo, la Letrada del Tribunal de Cuentas de España, Pilar Jiménez Rius, “nadie ha mencionado al Tribunal de Cuentas ni a sus homólogos autonómicos”[8] en referencia a que son los grandes olvidados de esta crisis en coadyuvar a la solución. Quizá, porque nadie se oculta tan bien como las instituciones de control.

Pero no podía ser de otra manera, si el discurso de las entidades fiscalización acerca de la transparencia resulta letra muerta, ¿o no es contradictorio hablar de transparencia cuando su actividad debe regirse por la secrecía y confidencialidad?

Conclusión

La auditoría, práctica fundamental en las entidades de fiscalización, no está constituida por el total de cuanto puede decirse de cierto sobre sus debilidades teóricas. Dado que en toda su historia ha reconocido sus verdades pero no sus errores. Y cuando han ocurrido las caídas de Enron, Lehman, el falseamiento de cuentas públicas, y la epidemia de fraudes y corrupción tanto en el sector público como privado, que reflejan la envergadura de la crisis actual, la ‘normalidad’ se ha impuesto a través del elogio y alabanza de las normas emitidas por la INTOSAI o GAO que representan las mejores prácticas a nivel internacional. Aceptando que siguen siendo ejemplo, dado su interpretación que lo ocurrido se ha originado por la ambición, falta de ética, laxitud en los controles, más cualquiera que sea la explicación se omite examinar, si la auditoría enseñada por los organismos normalizadores, su concepción, fundamentos y normatividad, ha dejado de dar respuesta a los retos de la sociedad actual. Por ejemplo, continúa sosteniéndose la tesis: la fiscalización es condición necesaria para la rendición de cuentas y transparencia. Pero se ignora, para qué la fiscalización construya transparencia se requiere necesariamente que la auditoria se demuestre en la claridad. No basta que los fondos públicos deban permanecer en caja de cristal, la auditoría necesariamente debe mostrarse a plena luz. Sin embargo, la perspectiva en el auditor, y por ende, en las instituciones de fiscalización se ha constreñido y limitado por supuestos que aceptan las normas como una práctica hermenéutica. Si, del dios griego Hermes, encargado en el Olimpo de llevar los mensajes secretos a sus destinatarios y una vez con ellos, era el que debía descifrarlos.

Cualquier semejanza con el papel del auditor no es coincidencia o casualidad. Como tampoco la primacía otorgada, nuevamente, a lo contable a través de su reforma y armonización. O, la rendición (no de cuentas sino de perder) la lucha contra la corrupción, de las instituciones de fiscalización. Al trasladarse la responsabilidad a otra instancia, a la Agencia, Oficina, o Comisión Anti-corrupción. Sin embargo, ambas pretensiones tienen en común, la exclusión de la auditoría  en  la agenda pública como tema de discusión, porque ¿Cómo se puede construir un andamiaje en la lucha contra la corrupción sino se transforman las entidades de fiscalización? No obstante que han fallado, o las firmas de auditoría (aunque se comprometan a presentar informes de transparencia)  permanecen más cómodas como portadoras e intérpretes de secretos que demostrar su imparcialidad.

Pero un gran escollo se presenta, si la auditoría se ha concebido desde su origen como técnica, y ésta, intrínsecamente es normativa, es decir, puede ser cumplida o no. Derivando que no existe ninguna garantía porque es una elección, y por tanto, conduce a la relatividad; donde cada auditor y cada uno de los entes de control asumen no sólo su libertad de decidir sobre sus acciones sino de justificarse y legitimarse, en tanto, práctica cerrada, distante de las miradas del ciudadano común.

No, no se puede seguir esperando que las entidades de fiscalización se transformen por voluntad de los legisladores, ni por iniciativa y esfuerzo de los ‘organismos normalizadores’ dado que éstos reproducen los supuestos y contradicciones que han limitado y sujetado que la verdad en la auditoría, sea pública o privada, se alcance a través de repetir los criterios de autoridad. Por ello se apela a la esperanza de la autonomía constitucional, construcción jurídica que pretende proteger a las instituciones de fiscalización de las intromisiones del interés político y económico, pero que finalmente evade reconocer, la auditoría como instrumento o herramienta básica en la fiscalización constituye el obstáculo mayor para transformar las entidades de fiscalización superior porque es acrítica, autoritaria, y anti-democrática (las tres As). Más, sí se podría cambiar la auditoría y las entidades de fiscalización, si se convirtiera realmente en disciplina, como forma de conocimiento, de diferenciar la realidad pública de la privada, de determinar que cada una tiene su propio objeto de estudio y en correspondencia su método. Sí, lo antes expuesto nos sitúa en un horizonte conceptual extraño, que ya no sostiene que la independencia y objetividad sean valores permanentes sino que deben demostrarse en cada revisión. A la luz no en la oscuridad. Luego, la garantía de independencia en las entidades de fiscalización no será producto de un decreto legislativo sino de una construcción metodológica que se deberá llevar a cabo, auditoría tras auditoría, y entonces, los valores en la auditoría y fiscalización no serán inmanentes o  naturales sino que deberán demostrarse en cada práctica en su concreticidad.

 



[1] Revista Auditoría Pública, número 10, junio de 1997, p. 6.

[2] Ídem, Memorias del Foro Internacional, p. 17.

[3] Mensaje del CPC. Juan M. Portal, Auditor Superior de la Federación, Mensaje en la Reunión de conclusiones y recomendaciones para la ASF, derivadas del análisis del IRCP 2009, 07 de abril de 2011.

[4] Portal del Congreso de la Unión, boletín No. 5429,  05 de agosto del 2012.

[5] Walker, M. David, Contralor General, revista Auditoría Gubernamental, julio de 2002.

[6] www.asf.gob.mx, Discurso del Auditor Superior “Confianza en la Gestión Pública; El papel de la Fiscalización Superior”,  11 de agosto de 2011.

[7] Ídem, Ordoki, Urdazi.

[8] www.expansion.com, 02 de junio de 2010.

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