Los sofismas de la Intosai (I)

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Los sofismas de la Intosai (I)El problema fundamental en la fiscalización consiste en desvanecer el falso saber e ignorancia encubierta mediante títulos y certificaciones en profesionales que se presentan ante la sociedad y otros grupos como expertos en auditoría pública o gubernamental. Sin embargo, la deficiencia no se deriva por factores individuales sino de la propia institución de fiscalización.

Cuando la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) presenta sus documentos: Declaración de Lima, Código de Ética, Normas de Auditoría y el Plan Estratégico 2005-2010. Afirmando que se centra en los temas claves de las Entidades de Fiscalización Superior (EFS) y ayudar a sus miembros a desarrollar soluciones innovadoras a los desafíos compartidos, en tanto comparten la Visión de “Promover el buen gobierno, habilitando a las EFS para que ayuden a sus respectivas Administraciones a mejorar el rendimiento, perfeccionar la transparencia, garantizar la obligación de rendir cuentas, mantener la credibilidad, luchar contra la corrupción, promover la confianza pública y fomentar el uso de los recursos públicos en beneficio de los pueblos” (1). Producto de una labor conjunta de sus miembros y Comisiones, donde todos recibieron los anteproyectos correspondientes para su comentario, actividad realizada mediante un procedimiento de análisis por parte de directivos y expertos,  que finalmente se presentaron en Congresos para su aprobación. Ha establecido formalmente el pensamiento de la fiscalización a nivel mundial,  deduciendo que su rumbo se encuentra determinado y que su conocimiento solamente será un proceso de acumulación, conforme a la Declaración de Lima que representa el fundamento de los conceptos generales sobre la auditoría del sector público “Los métodos de control deben adaptarse continuamente a los progresos de las ciencias y técnicas relacionadas con las operaciones”(2). Por lo anterior, el papel del auditor público consistiría en aceptar las ideas plasmadas en los documentos de la INTOSAI, lo cual equivaldría a fomentar la pasividad en los estudiantes y profesionales hacia una investigación que despierte el espíritu activo a través de la participación en la búsqueda de un conocimiento que se construya a partir de la reflexión y rigurosidad. Y el presente trabajo intenta originar un desequilibrio en el actual esquema de fiscalización que se acepta como verdad.

¿Auditoría pública o gubernamental?

El asunto parece menor sobre todo si se considera que su órgano de difusión se denomina Revista Internacional de Auditoría Gubernamental. Aunque su documento esencial que representa el fundamento de sus conceptos generales sobre la auditoría del sector público, en el Prólogo, dice “Las experiencias que se han llevado a cabo desde entonces en relación con la Declaración de Lima han superado incluso las expectativas más elevadas, y han puesto que su influjo decisivo sobre el desarrollo de la auditoría pública en todos los países” (3). Las Normas de Auditoría no hacen mención alguna sobre la auditoría pública o gubernamental. Tampoco en el Código de Ética. Y el Plan Estratégico, en el capítulo 3. Servicios de asesoramiento/consultoría, en el inciso a. “La INTOSAI podría mantener una base de datos actualizada y detallada con expertos profesionales en auditoría gubernamental” (4). Lo anterior indica la inexistencia de una definición al respecto y una falta de uniformidad. Ahora bien, del análisis sobre el manejo de los términos de sector público o gubernamental en los documentos básicos de la INTOSAI, el que permanentemente se alude: sector público; y por el contrario no se expresa la referencia al sector gubernamental. La razón resulta evidente, el concepto de lo público representa la naturaleza fundamental de la institución pública, constituida por un poder público que debe ejercerse en público, a través de políticas públicas que conforman asuntos públicos de interés general. Luego, si en la Administración pública se desarrolla una auditoría, entonces, la auditoría es pública.

¿La auditoría pública conoce su objeto?

Pareciera una pregunta ociosa, sobre todo, cuando ciudadanos, organizaciones, partidos políticos, congresos y gobiernos, invocan el ejercicio de su práctica como garantía de credibilidad, derivado de la aceptación general que las EFS desempeñan un importante papel en la fiscalización de las cuentas y las actividades de la  Administración pública, en la promoción de una correcta gestión financiera y una rendición de cuentas global de sus gobiernos. Con base en una Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores, fundada desde 1953, con más de 180 miembros, y ante este universo de profesionales y especialistas en auditoría, supondría la improbabilidad de haber dejado de lado tal cuestión.

El análisis se inicia con lo que no es el objeto. Y generalmente se ha confundido con objetivo, entendido como meta. Así los diversos tipos de auditoría se han enunciado en razón de sus áreas de interés e intencionalidad. Pero no se ha constituido como investigación del objeto de la auditoría en cuanto tal, sobre sus determinaciones, acerca de la forma y grado que afecta o influye sobre la posición del auditor; sobre la necesidad de plantear la distinción objetual y metodológica entre la auditoría pública y la privada (denominada impropiamente externa o independiente). Veamos, en las Propuestas de estrategia, se dice “Al desarrollar y al reconocer las diferencias entre la fiscalización del sector privado y la del sector público, se obtiene un beneficio mutuo cuando la  INTOSAI colabora con asociados externos dedicados a la rendición de cuentas para el establecimiento de normas y directrices” (5). A lo anterior cabe señalar, en los documentos de la INTOSAI no se establece ni enumeran dichas diferencias. Pero si se afirma reconocer las diferencias por qué Nueva Zelanda, como miembro sus normas son aplicables tanto al sector público como al privado; luego, qué sentido tiene la INTOSAI, si sus afiliados en la práctica ejercen concepciones diferentes a la organización, o acaso es un asunto menor. Además, el Instituto Mexicano de Contadores Públicos, señala “Debido a que son más las similitudes que las discrepancias entre la información de una entidad lucrativa y una entidad con fines no lucrativos, se consideró conveniente conformar, en un solo documento la normatividad aplicable a los objetivos de los estados financieros, independientemente del tipo de entidad.(…) sin embargo, se requiere de un estudio sobre las disposiciones normativas de información financiera apropiadas para el sector gubernamental”(6). Por una parte, la INTOSAI reconoce las diferencias sin explicitarlas. Y la otra, el IMCP afirma que son más similitudes que las diferencias pero que se requiere un estudio de la normatividad al sector público, lo que significa no solamente una contradicción y se exime realmente de externar una opinión.

Pero la claridad no es atributo de las Normas de Auditoría (NGFP) de la INTOSAI. Si bien en el Capítulo I Postulados Básicos de la Fiscalización Pública, afirma “Para garantizar la calidad del trabajo realizado es preciso aplicar normas adecuadas. La elección de las normas a seguir depende los objetivos que deban alcanzarse en cada tipo de actividad o de la misión particular que haya que cumplir” (7). En primero, se confirma que las normas dependen de los objetivos no del objeto. Segundo, el trabajo de auditoría depende de la correcta aplicación de normas. Sin embargo, las normas se originan en correspondencia del campo, realidad o sector que se va a auditar. No obstante en Postulados Básicos se dice que las EFS “deben inscribirse dentro de la lógica de los objetivos generales que persigue la auditoría externa y, en particular, de los objetivos relacionados con las cuestiones contables”(8). Por esto los despachos de auditoría externa (que debieran denominarse de auditoría privada) transitan de un campo a otro porque en el fondo la teoría y la práctica es la misma. La superficialidad en la INTOSAI se demuestra cuando en el Capítulo II Normas Generales de Fiscalización Pública, expone “El personal de las EFS debe tener un amplío conocimiento del sector público, incluso de aspectos tales como las competencias del Parlamento, las normas legales e institucionales que regulan el funcionamiento del ejecutivo y los estatutos por los que se rigen las empresas públicas” (9).

El Premio Nobel de Economía, Douglas North, afirmó que el problema del diseño adecuado del marco institucional es uno de los más complejos de la ciencia social, de las políticas públicas y que las instituciones públicas se encuentran en constante transformación. Lo que implica, se admite la complejidad del estudio y evaluación de lo público o la suficiencia del saber en el personal y las EFS para llevar a cabo exámenes sobre la gestión pública; ésta presunción requeriría del conocimiento de:

a) El objeto de la auditoría. Resulta común expresarse acerca del sector público y sector privado. Que corresponde a una división del mundo o de la realidad, no obstante en lo general se realiza en forma implícita y no se encuentra explícitamente una teoría del objeto, lo que origina que vocablos como sector público o institución pública sean manejados con imprecisión y en muchos casos se ignore las concepciones que se encuentran detrás. Quizá la expuesta en la literatura de la INTOSAI que el concepto de naturaleza sea equivalente a objeto, o naturaleza del objeto como tal, que podría interpretarse en “Los métodos y técnicas aplicables dependen en gran parte de la naturaleza, alcance y objetivos de la auditoría”(10), y que correspondería con la concepción de las normas para el sector privado “Los objetivos de los estados financieros se derivan principalmente de las necesidades del usuario en general, las cuales dependen significativamente de la naturaleza de las actividades de la entidad”(11). Pero, en las normas de auditoría del sector público y privado no se han ocupado de definir ¿qué es la naturaleza en cada uno de los campos? ¿cuáles son sus características y diferencias? y ¿cómo se garantiza y demuestra la neutralidad de su práctica en cada sector? Por lo que el concepto de naturaleza permanece inasible debido a su indeterminación. Y la auditoría pública requiere determinar su objeto, recuperando la teoría del conocimiento que desde  Kant ha sido frecuente hablar de objeto como objeto de conocimiento, por lo que importa es la relación objeto-sujeto, para nuestro caso: auditor-objeto. Pero el reto sería construir una teoría del objeto, en cuanto a la problematicidad de la institución pública y los hechos y fenómenos que suceden en ella.

b) La información en la institución pública. Las cuentas públicas y la información contable, financiera, presupuestal, etcétera, de las entidades se vincula con su entorno, influyendo los condicionamientos políticos y sociales de la época en los requerimientos y obligaciones constitucionales de información para cumplir con la rendición de cuentas. En teoría los documentos formales que presentan las instituciones públicas cumplen con las necesidades de información de los ciudadanos, organizaciones, partidos políticos, congresos, EFS, y gobiernos, de tal forma se acepta que los estados financieros son indispensables para el desarrollo y administración de las instituciones públicas, sin embargo, la concepción y sistema de ideas que han pasado a ser constitutivos de la realidad en la fiscalización no resulta posible saber si corresponden con la realidad de una entidad. Derivado que en lo general su información no es coherente, homogénea, confiable, oportuna, verificable e inteligible para los ciudadanos, organizaciones, e inclusive para los que debieran de evaluarla como los Parlamentos y las propias entidades de fiscalización.

c) La auditoría disciplina de la fiscalización. Se encuentra en diversos medios información sobre la realización de cursos, diplomados y programas de especialización en Auditoría gubernamental. El hecho refleja una necesidad no cubierta durante el proceso de profesionalización en la universidad y que continúa sin poder establecer un nuevo sentido en la formación académica del auditor.

El problema de fondo, la existencia de una concepción o un sistema de ideas que se han convertido en determinantes del razonamiento, pensamiento y la práctica de la profesión en la contaduría pública, en tanto acepta que si cumplen con su plan de estudios, titulación y certificación poseen los conocimientos para ejercer la auditoría en el sector público. Esto ha traído consecuencias serias en la actividad de la auditoría pública, sea ejercida por EFS o despachos, porque en razón proporcional en la aplicación de criterios provenientes de la auditoría para el sector privado, tal como lo privado, secreto y autoritario, se origina en las instituciones de fiscalización su falta de credibilidad. Porque la fiscalización debe construirse desde una perspectiva de derechos ciudadanos, de rendición de cuentas, y de conformidad con el pensamiento de Guillermo O’Donnell, de autenticidad de las políticas públicas, en tanto se construye un control social en su integralidad.

Pero también en el ejercicio de la docencia e investigación, la determinación de la auditoría privada en lo público, ha limitado la enseñanza a la simple aceptación de lo afirmado, a repetir las normas de los colegios y de la INTOSAI, convirtiéndose paradójicamente en dogmas al no presentar la vía para su construcción y demostración del conjunto de principios y postulados que se han aceptado como verdad. Como el caso que se analizará a continuación.

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Pretendo generar un nuevo paradigma en la auditoría, y por ende, en la fiscalización, mediante el rescate de la objetividad, el método, y lo público. A efecto que la auditoría sea ciencia. Y tal vez el puente entre México y España que ha hecho posible Espublico permita construir el nuevo conocimiento.

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