¿Para qué sistematizar la auditoría pública? (I)

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¿Para qué sistematizar la auditoría pública? (I)¿Cómo dotar a las entidades de fiscalización superior de las capacidades y prácticas que carecen? si el campo de la auditoría pública ha estado protegido del examen analítico y crítico, si ha sido sometido a los vaivenes de la política, y si la propia institución de fiscalización se resiste a reconocer que las “Normas de auditoría generalmente aceptadas” constituyen la expresión de un sistema autoritario y discrecional. Por tal motivo se necesita de un movimiento educativo que recupere las experiencias en la auditoría pública y se transforme en correspondencia con una sociedad abierta.

El principio de sistematizar una práctica requiere dilucidar la noción “sistematizar”, pero sobre todo enfrentar la concepción dominante en las instituciones donde la disciplina fundamental es la auditoría pública; un sistema de ideas convertido en determinante del pensamiento y su práctica, manifestando intolerancia, dogmatismo, imposición de un punto de vista como verdadero, único, y la  descalificación de quien no lo comparte. Un entramado de intereses, ideologizado a partir de asociaciones, colegios e institutos de auditores y contadores, y que se ha impuesto como una cosmovisión “natural” en las entidades de fiscalización superior y culminada en valores centrales en la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) mediante la supuesta guía en sus acciones de: independencia, integridad, profesionalidad, credibilidad, inclusividad, cooperación e innovación. Así, ante un conglomerado de más de 180 países que han aceptado un código de ética, normas de auditoría y un plan estratégico de fiscalización hasta el año 2010, pensar diferente es anatema o herejía con la imposición del aislamiento, el silencio o una reclusión en la cárcel de la razón que ha instituido el pensamiento oficial de la fiscalización.

Cuando se pretende construir un nuevo camino, resulta lógico exponer el planteamiento a la institución rectora de la actividad (INTOSAI) sobre todo porque afirma en la meta estratégica 2 “dedicarse a la creación de competencias, es decir, fomentar la transferencia y aplicación de conocimientos y habilidades que se relacionen con la organización y el trabajo de las entidades fiscalizadoras superiores (EFS), de manera que éstas tengan la competencia y la capacidad necesarias para desempeñar sus funciones (…) y fomentarán el intercambio de nuevas ideas”, y en la meta estratégica 3 “Alentar la cooperación, la colaboración y la mejoría continuada de las EFS, a través del proceso de compartir conocimientos, incluidas las evaluaciones comparativas, los estudios sobre mejores prácticas y la investigación sobre temas de interés y preocupación mutuos”. Y porque afirma ser una entidad democrática que actúa a través de la consulta, el consenso, regirse por el principio de gobernanza y afirmar que su Visión General, es “Promover el buen gobierno, habilitando a las EFS para que ayuden a sus respectivas Administraciones a mejorar el rendimiento, perfeccionar la transparencia, garantizar la obligación de rendir cuentas, mantener la credibilidad, luchar contra la corrupción, promover la confianza pública y fomentar el uso de los recursos públicos en beneficio de sus pueblos”. Sin embargo, la INTOSAI y sus diversas instancias, así como órganos de control y fiscalización en los hechos, la crítica y la reflexión sobre sus fundamentos, normas y método parece incomodarles, dado que evaden el diálogo y la discusión y evitan mirar estos escritos, quizá con el temor de convertirse en estatuas de sal.

Pero la construcción de ciudadanía demanda la reflexión crítica, es fundamentalmente formativa con el desarrollo de un pensamiento autónomo y en correspondencia requiere interpretar la soberbia de los que han detentado la verdad sobre la evaluación de los recursos públicos, y la razón se encuentra en un discurso demagógico, arropado con buenas intenciones y un carácter democratizador para finalmente confundirse en las apariencias, en el engaño que oculta las condiciones reproductoras del verdadero poder.

Entonces, si el camino para transformar a las instituciones de fiscalización superior se encuentra agotado derivado por los intereses y una visión anclada en una auditoría que resulta incapaz de insertarse en los procesos sociales y organizativos de la población, con vistas a la resolución de sus problemas, necesidades y aspiraciones, en contextos determinados; si los funcionarios y auditores de las instituciones de fiscalización se encuentran impedidos para comunicar sus experiencias sobre casos concretos y se conviertan en enseñanzas que acentúen el proceso productor del conocimiento. Luego, la opción se encuentra en la profundización del concepto de gobernanza, como forma de conceptualizar los distintos modos y las nuevas formulas de interacción entre las instituciones públicas y privadas, los actores sociales y el entorno internacional, que responda a la tendencia en la administración pública de entender la auditoría pública no solamente como una actividad de las entidades de fiscalización superior y obligación de los congresos, sino como una esfera donde participen los ciudadanos como actores activos (no en la simpleza de testigos sociales) que valoren críticamente el desempeño de la práctica de fiscalización.

Pero en tanto prevalezca la concepción de una auditoría pública cerrada, alejada del escrutinio público, legalmente justificada con leyes de acceso a la información que restringen los expedientes de procesos jurisdiccionales o de procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio, que no hayan causado estado, y que en forma asombrosa se reproduzca en espacios críticos, como en la presentación del panel “Ética y transparencia en la Gestión Pública” del XII Congreso Internacional sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, a celebrarse en Santo Domingo del 30 de octubre al 2 de noviembre del presente año (en la página Web del CLAD) al señalar “Las autoridades de investigación, juzgamiento y sanción deben estar obligadas a rendir cuentas y mantener información disponible, respetando la reserva del sumario”. Por qué no aplicar la transparencia en las entidades de fiscalización si en el informe de conclusiones del área temática “La promoción de la ética y la transparencia en la gestión pública” del X Congreso Internacional del CLAD en Santiago, Chile 2005, afirma “La transparencia, entendida como la obligación del Estado de proveer información sistemática a los gobernados, debe permitir que sea explícito para cualquier ciudadano no sólo que hace su gobierno y con qué lo hace, sino además cómo lo hace y porqué se tomaron ciertas decisiones que dejaron de lado otras posibilidades”.                     

Insistir en la apertura informativa de la práctica de auditoría pública debería ser una regla de juego en una sociedad abierta. Las leyes de acceso a la información, al menos en México, han establecido que deben ser difundidos los resultados de todo tipo de auditorías concluidas; lo que ha implicado que las Contralorías estatales y las Auditorías Superiores de los estados justificándose en la propia ley, no cumplan con la publicación de los resultados, dado que generalmente en el transcurso de la revisión inician procedimientos administrativos o penales en contra de servidores públicos auditados. Y mientras no se legisle sobre la incongruencia y tiempos de iniciar los procedimientos y cumplir con la difusión de los resultados de las auditorías concluidas, las supuestas leyes de información resultan “leyes mordaza”.

Pero aún con el cumplimiento de difundir los resultados de auditorías no se garantiza la transparencia y la rendición de cuentas, como tampoco si se tuviera acceso al expediente en su totalidad. Porque el problema no se encuentra en la publicación de la información, ni en la participación de la auditoría o contraloría social, o comités de auditores externos encargados de la supervisión. La cuestión importante es relativa a las condiciones sociales donde se despliega el fenómeno de la auditoría; de cómo transformar la concepción de la época que ha conducido a aceptar la determinación de la auditoría pública por una disciplina surgida para emplearse en la esfera privada.

En la conciencia social se ha integrado pensar a la auditoría como una práctica necesaria, profesional e independiente. Aunque este aumentando la confusión en cuanto a las pretensiones de validez en sus métodos y procedimientos y, por consiguiente, en sus conclusiones. Las dificultades que enfrentan los fiscalizadores para acreditar la responsabilidad de los servidores públicos que infringen la ley, la explica el juez Baltasar Garzón Real, en la conferencia publicada en el portal de la Secretaría de la Función Pública, “El Poder Judicial frente a la Corrupción. Una Responsabilidad Permanente”, en Seminario Internacional “Ética en la Gestión Pública y la lucha contra la corrupción”, en la ciudad de México, el día 04 de julio de 2007, “Lo que sucede con las investigaciones de corrupción es que son muy difíciles, muy difíciles porque no nos enfrentamos a casos de mordidas normales y corrientes, ese no tiene mayor dificultad, sino cuando se va subiendo escalones, el tema se va complicando. La ingeniería financiera se hace muchísimo más compleja, más sutil (…) y puede haber después del juicio una absolución, y mecanismos para paliar de alguna forma el error judicial, o la falta de pruebas finalmente (…) un tráfico de influencias o una información privilegiada ¿y cómo se comprueba esto? Es dificilísimo”.

Aunado a una corrupción corporativa (Enron) que ha demostrado un trabajo de auditoría realizado con la finalidad de proteger los intereses particulares de ejecutivos. El Instituto Mexicano de Contadores Públicos (IMCP) mediante una “Carta convenio para confirmar servicios de auditoría de estados financieros Gubernamentales”, fija su posición al señalar “Como consecuencia de los escándalos financieros ocurridos en las empresas públicas de EEUU; Enron, MCI’WorldCom y Xerox, en los últimos años nuestra normatividad ha sufrido diversos cambios mismo que han tenido un impacto relevante en algunos de los boletines correspondientes a las Normas de Auditoría Generalmente Aceptadas en México. Uno de los principales cambios consiste en la emisión del Boletín 3070 relativo a las Consideraciones del Fraude que deben hacerse en una auditoría de estados financieros; al respecto, ha tomado principal relevancia la responsabilidad del auditor en la detección de fraudes e irregularidades de estados financieros; asimismo, el Boletín 3110 relativo a la Carta convenio para confirmar la prestación de servicios de auditoría de estados financieros, ha sufrido diversas modificaciones al incorporar aspectos relacionados a dicha detección de fraudes. (…) La Carta convenio es importante debido a que contribuye a evitar malos entendidos sobre aspectos como los objetivos y alcance del trabajo, el grado de responsabilidad del auditor y la forma en que deben emitirse los distintos informes relacionados con la auditoría (…) A  continuación se presentan algunos ejemplos sobre estas situaciones en las se origina confusión al realizar las auditorías de estados financieros en las empresas de Gobierno. (…) B)  En la práctica profesional y en el ámbito gubernamental se tiene la idea de que el objetivo de la auditoría de estados financieros consiste en detectar errores e irregularidades, y según explicamos en párrafos anteriores, es una opinión sobre la razonabilidad de las cifras de los estados financieros, conforme a Principios de Contabilidad Generalmente Aceptado (PCGA) o bases específicas de contabilización” (1). La cita anterior ejemplifica la confusión, pero la confusión que priva en el IMCP y en  general en la auditoría clásica: privilegiar la auditoría de estados financieros cuando los estados financieros no proporcionan una información útil y veraz sobre la rendición de cuentas en una entidad pública. Pero claro resulta demasiado cómodo, beneficioso y sin responsabilidades emitir dictámenes limpios y justificarse con la trampa metodológica de las pruebas selectivas. El concepto de estados financieros en el sector público debe delimitarse en cuanto a la inutilidad de estados financieros como: el balance general y el estado de resultados. Y sobre todo, analizar el problema metodológico de las pruebas selectivas. Los temas trascienden el objetivo del presente escrito pero constituyen los retos para reorientar el sentido de una auditoría pública abierta, objetiva y demostrable. Y la cuestión no es reducir el problema, como lo han hecho los institutos y colegios de contadores y auditores, a una situación particular o individual justificado como una falta de principios éticos, y no como un problema de fondo que evidencia: la existencia de un cuerpo teórico representado mediante normas y procedimientos de auditoría que resultan demasiado anticuados y desvencijados ante ilícitos que se reproducen exponencial y aceleradamente para que la procuración de justicia actúe de conformidad.

¿Por qué no se ha producido un cambio en la práctica de auditoría pública?

El presente escrito recupera la idea central de Oscar Jara, educador popular, Director durante muchos años de la Red centroamericana de Educación Popular Alforja, que en su libro “Para Sistematizar experiencias” editorial Alforja, Costa Rica, 1994.  Expone “La sistematización es aquella interpretación crítica de una o varias experiencias que, a partir de su ordenamiento y reconstrucción descubre o explícita la lógica del proceso vivido, los factores que han intervenido en dicho proceso, cómo se han relacionado entre sí, y por qué lo han hecho de ese modo”, es decir, la sistematización es apropiarse de la experiencia vivida y dar cuenta de ella, compartiendo con otros lo aprendido, como reconstrucción ordenada de la experiencia, pero también como un proceso productor de conocimiento y participativo. Sin embargo, una revisión en la literatura de la auditoría pública, da cuenta que la experiencia concreta no se sistematiza, no existe un aprendizaje de la práctica de auditoría pública, un movimiento que eduque con un sentido nuevo su concepción, génesis y desarrollo. La historia de la auditoría pública es una asignatura pendiente. Los cursos de auditoría gubernamental son burdas repeticiones de la auditoría privada, porque la auditoría clásica es privada, aunque se disfrace de externa o independiente. Acaso la INTOSAI o los colegios e institutos de contadores proporcionan una guía de auditoría pública que sirva para:

– Tener una comprensión más profunda de las experiencias que se realizan en el ámbito de la auditoría pública, con el fin de mejor nuestra propia práctica.
– Compartir con otros casos o auditorías similares, las enseñanzas surgidas de las experiencias.
– Aportar a la reflexión teórica, y en general a la construcción de la teoría, conocimientos surgidos de la práctica de auditoría concreta con los procesos sociales.

 El problema de la auditoría pública proviene de su génesis. Una enseñanza de la auditoría, en las escuelas y facultades de contaduría,  reducida a la esfera privada, sin un programa curricular que abarque el conocimiento de la historia de la administración pública, su relación con la sociedad y la responsabilidad de los ciudadanos, los métodos científicos, y la ausencia de talleres que permitan a los estudiantes aproximarse al quehacer de la auditoría. Se define a la auditoría pública como una actividad que realizan los auditores a estados financieros, presupuestos, planes, programas y demás información relativa de las dependencias y entidades de la Administración Pública; sin embargo, la definición gira en redondo, es tautológica, porque no se precisa su especificidad, dado que lo público califica su actividad. Pero los estudiantes egresan de las universidades sin saber realmente cómo se hace una auditoría, y menos pública. En las instituciones públicas, los órganos de control adoptan la guía teórica de los institutos de contadores que se denomina “Normas Generales de Auditoría”, agregándole “Públicas” como si la noción fuera suficiente para hacer la distinción con la llamada “externa” que propiamente es privada. Más el agregado ha salido sobrando, no obstante que la INTOSAI defina que sus normas de auditoría son públicas, porque los despachos de auditoría “independientes”, los contadores públicos certificados, e incluso los propios fiscalizadores, intervienen en la realización y además disertan sobre la auditoría pública sin saber qué es Por ejemplo: Kevin Brady, Contralor y Auditor General de Nueva Zelanda, afirma “Afortunadamente en Nueva Zelanda sólo tenemos un órgano de cuentas para todos los contadores tanto en el sector público como en el privado” (2), o la Dra. Piedad Amparo Zuñiga Quintero, Auditora General de la República de Colombia “no creo que exista esa pretendida separación abismal entre lo público y lo privado, en lo que se refiere a control” (3). Y el Instituto Mexicano de Contadores Públicos, define auditoría “Es el proceso sistemático para obtener y evaluar de manera objetiva, las evidencias relacionadas con informes sobre actividades económicas y otras situaciones que tienen una relación directa con las actividades que se desarrollan en una entidad pública o privada” (4).

La confusión que se observa en el pensamiento “oficial” de la auditoría entre lo público y lo privado, refleja la perdida de lo público, avasallado por la economía, eficiencia, calidad y rentabilidad, por esto resulta acertado el informe de conclusiones sobre “La profesionalización de la función pública” del XI Congreso del CLAD “El retorno hacia lo público deberá alcanzar acuerdos para generar reglas de juego entre lo público y lo privado”.  Se ha retomado un proceso de aprendizaje porque el cambio requiere un movimiento de educación, que motive rupturas en moldes pensamiento, en la concepción de la auditoría tradicional y signifique romper con la actitud defensiva de refugiarse en las “seguridades” que otorga un sistema avalado por las “Normas de Auditoría Generalmente Aceptadas”, de tener respuestas sostenidas por la autoridad intelectual de institutos y colegios de profesionistas, e incluso de la INTOSAI. La actitud pasiva se ha aprendido desde las aulas universitarias y se refuerza en la práctica profesional que induce a una educación memorística, repetitiva, simple repetición de lo afirmado, porque se sostiene en la falacia de la autoridad derivado del desconocimiento de su demostración, ignorando no solamente las causas objetivas que han promovido tales nociones en la conciencia social, sino además se ignora la forma de cómo demostrar que la práctica de auditoría pública sea verdaderamente objetiva e imparcial.

La auditoría o contraloría social no puede seguir adoptando posiciones voluntaristas de pretender que la presencia de ciudadanos en los órganos de control produce una fiscalización de probidad, ni privilegiar la adquisición de saberes técnicos como presupuestos, contabilidad u otras materias sin dilucidar antes el objeto, método, normas y procedimientos de la disciplina que hace posible el control y evaluación de los recursos públicos. La participación ciudadana no debe ser un reclamo aislado, ni un quijotesco esfuerzo de las organizaciones que no logran articular una estrategia coherente mediante un trabajo en equipos que definan la agenda de los problemas fundamentales de la rendición de cuentas, transparencia y la fiscalización sobre casos concretos, y en discusión pública con las entidades de fiscalización superior.

La propuesta de Oscar Jara sobre la sistematización posibilita comprender para qué y cómo se desarrolla la experiencia de una práctica concreta de auditoría pública; por qué se dio precisamente de esta manera y no de otra; dar cuenta de cuáles fueron los cambios que se produjeron, cómo se produjeron y por qué se produjeron. Así la sistematización permitiría entender la relación entre las distintas etapas de un proceso de auditoría: qué elementos han sido más determinantes que otros y por qué, y cuáles son los momentos significativos que marcan el devenir de la experiencia y que le han dado determinados giros a su puesta en práctica. Lo anterior, permitiría explicar, justificar y demostrar la validez de una práctica concreta de auditoría pública, y por lo tanto se cumpliría con los principios básicos de su actividad: la objetividad e imparcialidad.

La condición que reproduce la auditoría pública como actividad cerrada, se encuentra en la ideología que justifica la revisión y evaluación de los asuntos públicos como práctica privada, bajo el criterio de la confidencialidad, misma que produce leyes, ordenamientos, códigos y una concepción que se adopta como “natural”, fuera de duda, como facticidad evidente. La realidad de la auditoría pública ha establecido referentes de orden implícito, convertidos en supuestos, conceptos tácitos que guían la práctica y el pensamiento cotidiano de los profesionales de auditoría y de los legos. Sin embargo, los hombres son al mismo tiempo actores y motores de su historia, donde se transforman ellos mismos y transforman las prácticas y condiciones. La realidad conocida de la auditoría pública o gubernamental ha sido construida y por lo tanto es sujeta a nuestra acción de transformación. La irrupción de una ciudadanía más participativa como componente vital de la democracia, que demanda nuevas formas y espacios en el marco de la globalidad de la información y ante el creciente deterioro de la credibilidad de las entidades de fiscalización superior, surgen interrogantes sobre su pretendida fortaleza teórica aprobada por la INTOSAI, de la práctica autoritaria de la auditoría que no corresponde con el momento histórico actual, resultando que la sociedad civil comienza a darse cuenta de las debilidades en los fundamentos y nociones esenciales de la práctica de auditoría.

La sistematización produce una reconceptualización mediante la cual las concepciones teóricas vigentes son redefinidas desde la práctica, desde los nuevos conocimientos que se elaboran al reflexionar sobre su génesis, desarrollo y resultados de casos concretos. Estos nuevos conocimientos deberán ser difundidos y, a su vez, confrontados con otras experiencias, en un proceso en espiral, flexible y dinámico, donde lo aprendido es la base para nuevos conocimientos. La auditoría o contraloría social debe exigir que las experiencias de las prácticas de auditoría pública sean difundidas para que las experiencias sean la fuente más importante de aprendizaje teórico-práctico para comprender y mejorar la función de la fiscalización, para extraer sus enseñanzas y compartirlos con otros auditores y ciudadanos que contribuya a la construcción de una teoría que responda a la realidad y, por tanto, permita reorientar nuestra práctica de transformación.

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Pretendo generar un nuevo paradigma en la auditoría, y por ende, en la fiscalización, mediante el rescate de la objetividad, el método, y lo público. A efecto que la auditoría sea ciencia. Y tal vez el puente entre México y España que ha hecho posible Espublico permita construir el nuevo conocimiento.

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