¿Para qué sistematizar la auditoría pública? (II)

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¿Para qué sistematizar la auditoría pública? (II)En este marco, queremos atrevernos a relacionar la propuesta metodológica de Oscar Jara en la práctica de auditoría pública, se trata de un programa en cinco etapas, lo cual sugiere un procedimiento con un orden justificado, pero que no necesariamente debería seguirse tal cual, porque dependerá de muchísimos factores que inciden en la multiplicidad de experiencias existentes, que en forma general se presenta:

A) El punto de partida.

Se trata de partir de la práctica. Es el punto de partida de todo proceso de sistematización, y esto quiere decir, fundamentalmente, que la sistematización es un “momento segundo”, no se puede sistematizar algo que no se ha puesto en práctica previamente.

A.1. Haber participado en la experiencia.

Con respecto a mi experiencia como auditor en órganos de control y del conocimiento de la trayectoria de los funcionarios que ocupan los mandos superiores en la Contraloría del Estado y la Auditoría Superior en la entidad, he observado que en lo general carecen de la experiencia en la realización de auditorías, de la práctica verdaderamente formadora de “arrastrar el lápiz”, de cómo fundamentar una observación, decidir entre la vasta información cuál es relevante y pertinente, de distinguir lo ocasional de lo recurrente, y enfrentarse a las presiones para que la revisión tenga un determinado sesgo, muchas son las interrogantes y problemas teóricos y prácticos para llevar a cabo una auditoría en el sector público y que además cumpla con los requisitos de forma y contenido. Nada que ver con el requisito pueril establecido en la Ley de Fiscalización Superior del estado de Michoacán, artículo 8, fracción II, en los requisitos que deberá cumplir el Auditor Superior, que dice “Contar con experiencia mínima de cinco años en el control, manejo y fiscalización en el sector gubernamental”. Porque se cumple con el ingreso de funcionarios a la institución en mandos medios y posteriormente se les asigna la principal responsabilidad sin realmente tener experiencia en practicar o realmente hacer auditoría, que es diferente a la vaguedad de la ley. Asimismo en la Ley Orgánica Municipal de Michoacán, artículo 57, fracción II, se establece los requisitos para ser nombrado Contralor Municipal “Ser profesionista en las áreas contables, jurídicas, económicas o administrativas o, tener experiencia en algunas de ellas de cuando menos dos años”. Lo anterior indica el grave desconocimiento y desvalorización de la función de contraloría, dado que un abogado, economista o licenciado en administración de empresas carecen de la formación y experiencia en la práctica de auditoría, incluso los profesionistas de la contaduría con sus estudios universitarios y comprobación que hayan trabajado en labores de control y fiscalización no significa que tengan la experiencia vivida del quehacer de auditoría. Pero este problema no es particular del estado de Michoacán, se presenta en todo México, y en muchos países, del análisis del currículo de los Auditores Superiores o Contralores Generales participantes en el Foro Internacional sobre la Fiscalización Superior en México 2005, son: abogados, ingenieros, economistas, administradores, y los menos contadores.

Los prestigiados grados académicos y los importantes puestos ocupados parece ser la condición suficiente para ser nombrado máxima autoridad de fiscalización, en países como: Bolivia, Perú, Nueva Zelanda, Venezuela, Italia, Suiza, Costa Rica, Argentina y Polonia. Pero se encuentran declaraciones como: La Contralora General de Costa Rica, Lic. Rocío Aguilar Montoya, “el sujeto de la fiscalización, es decir el Estado y sus instituciones” (5), o el Dr. Kurt Gruter, Director de la Oficina de Auditoría de Suiza “Los objetos de la auditoría se determinan sobre la base de un análisis de riesgos” y “La Oficina Federal de Auditoría audita estos informes, naturalmente también determina los objetos de las auditorías –por ejemplo los sistemas de control y los pagos de los contratos– y coordina las actividades de los distintos órganos de supervisión” (6), o el Dr. Gerardo Palacios, Auditor General de Argentina “Los informes que produce la Auditoría General de la Nación llevan la firma de profesionales matriculados en el Consejo Profesional, quienes son jurídicamente responsables por ello, lo cual garantiza su objetividad” (7), y la INTOSAI sin definir el concepto de objetividad en la Declaración de Lima, señala “Que los objetivos específicos de la fiscalización, a saber, la apropiada y eficaz utilización de los fondos públicos, la búsqueda de una gestión rigurosa, la regularidad en la acción administrativa y la información, tanto a los poderes públicos como al país, mediante la publicación de informes objetivos”. En primero, cabe la precisión que los sujetos son los auditores o entidades de fiscalización; en segundo, el objeto de un campo de conocimiento es su realidad a estudiar, sin embargo ni en la propia normatividad de la INTOSAI se tiene claro y determinado el problema del objeto en la auditoría pública, puesto que no se define ni determina, presentando solamente en el Glosario de las Normas de Auditoría la definición de objetivo de la auditoría “Una declaración precisa de lo que pretende lograr la auditoría y/o de la pregunta a que ésta dará respuesta. Puede incluir cuestiones financieras, de regularidad u operativas”. Lo que resulta evidente es la confusión de objeto con objetivos, así como objetivo de alcanzar fines o metas, con objetivo de objetividad, que no son lo mismo. Y en tercero, considerar que se garantice la objetividad mediante la firma de profesionales certificados refleja la simpleza e ignorancia de la concepción en la auditoría tradicional que la supedita a los sujetos o auditores pero no al objeto de donde proviene la objetividad. Además otro concepto central, Kevin Brady, Contralor y Auditor General de Nueva Zelanda, afirma “Nuestra metodología se basa en las normas existentes de auditoría” (8), ¿cuál metodología? Sí en las normas de auditoría, incluida la INTOSAI, confunde método con procedimiento o técnica, y reduce el método a la subjetividad cuando afirma “Los métodos y técnicas aplicables dependen en gran parte (…) del conocimiento y el criterio del auditor” (9). Entonces, sí los conceptos de sujeto y objeto no se encuentran determinados, la naturaleza del conocimiento de la auditoría pública tampoco lo está, es decir, el estudio epistemológico en la auditoría se encuentra en ciernes. Por tal razón, la auditoría, y específicamente la auditoría pública, sigue confundiendo metodología con técnicas de investigación. El método surge de la relación entre el objeto investigado y los procesos cognoscitivos que permiten tener acceso a éste, su estudio impulsa hacia la apreciación objetiva del auditor respecto al mundo, y la responsabilidad pública de si mismo. Pero la ausencia de claridad en los problemas teóricos de auditoría pública, indica la falta de experiencia vivida de los responsables de la fiscalización.

A.2. Tener registros de la experiencia.

Lo importante para la sistematización de la experiencia en la auditoría pública es contar con registros de su práctica, que sean elaborados de su vivencia, de lo que ha ido sucediendo. Este es un requisito indispensable, dado que los registros nos permiten ir a la fuente de los distintos momentos que se llevaron a cabo a lo largo de la experiencia, por lo que será posible reconstruir ese momento tal como fue; los registros se refieren a una enorme variedad de formas posibles en las cuales se puede recoger la información de lo que sucede en una experiencia, sin embargo la práctica de auditoría pública es una actividad cerrada que no facilita la visión del desarrollo real de los procesos (el esquematismo de los programas de auditoría lo atestigua),  representando en lo general un obstáculo al derecho de información. Por consiguiente, dado la necesidad y/o urgencia de fortalecer la rendición de cuentas o accountability en los órganos de control, el registro de las experiencias concretas de auditorías públicas podría posibilitar el control del poder de la fiscalización,  no solamente a través del informe y justificación de sus actividades, decisiones, comportamientos y resultados, o en la necesaria promoción de nuevos espacios de equilibrio entre las entidades de fiscalización y la sociedad civil, si no en la búsqueda  de una nueva lógica que permita exigir cuentas claras porque se cuenta con conceptos claros, erradicando el desorden y confusión que priva en el pensamiento y práctica de la fiscalización superior.

B) Las preguntas iniciales.

En esta segunda parte, se trata de iniciar propiamente la sistematización, donde se responde claramente tres preguntas:

B.1. La determinación del objeto a sistematizar.

Se acepta que el problema del método está enteramente determinado por su objeto de estudio. Pero la ciencia no ha llegado todavía a la auditoría tradicional que continua sosteniendo la validez de la teoría para el sector público sea la misma que se aplica en la esfera privada. En el fondo no se reconoce que la unidad original del saber de la auditoría se ha ido disgregando generando ramas parciales que corresponden al sector de la realidad a examinar. Lo público y lo privado tienen connotaciones diferentes, que es preciso delimitar, y aún más lo público no es un concepto unitario u homogéneo. Porque la institución pública se encuentra determinada en espacio y tiempo con circunstancias, condiciones y situaciones que en cada caso concreto resulta preciso dilucidar.

Cuando la INTOSAI afirma “Los métodos y técnicas aplicables dependen en gran parte de la naturaleza, alcance y objetivos de la auditoría y del conocimiento y el criterio del auditor”, demuestra que su pensamiento está determinado por normas de auditoría emitidas por institutos de contadores para aplicarse en el sector privado, tal como “El trabajo profesional de auditoría, tiene una finalidad y unos objetivos definidos que se desprenden de su propia naturaleza” (10). Pero cuando apelan al concepto de naturaleza, a qué se refieren, porque en la literatura de auditoría no existe una definición o explicación al respecto, no obstante que afirman que los métodos y objetivos dependen de ella. Lo que indica como un supuesto ha orientado la concepción de auditoría sin aclarar la posición epistemológica y metodológica que la sostiene. Si la auditoría presupone condicionantes, éstos necesariamente deben dilucidarse.

Atenerse al criterio de los auditores significa remitirse a la discrecionalidad, relativizar los resultados de la auditoría al conocimiento personal del auditor conduce a ignorar las dificultades teóricas de la auditoría. El problema no se encuentra en las nociones “aceptadas generalmente” como “verdaderas” de la auditoría tradicional, sino en la delimitación del objeto, sólo el conocimiento de la auditoría pública será objetivo si procede del objeto, y no del sujeto.

B. 2. Definir el objetivo de la sistematización.

Aquí se trata de definir el sentido de la sistematización. Dependerá de la situación y circunstancias de la revisión, tanto externas como internas, y del proceso de maduración del equipo para responder ¿para qué sistematizar?

El objetivo a lograr puede ser general y específico, pero si debe ser relevante para las personas interesadas en la investigación. El objetivo general es preciso en la medida que clarifica tal o cual fenómeno o área problemática, o indica la forma o procedimientos para probar una determinada observación; aún cuando los objetivos específicos estén todavía enredados, por lo que deben plantearse cuando la auditoría esté más adelantada. Un error frecuente en las auditorías consiste en sujetarlas a definiciones fijas de los diversos tipos de revisiones sin determinar su objeto y método, y así han pretendido expresar opiniones sobre la certeza en el manejo de recursos por servidores públicos con base en “economizar” el pensamiento, derivado de pruebas selectivas, reduciendo el problema de la inducción a la probabilidad matematizante que no demuestra su proceso metodológico, como afrontar si en una determinada institución pública hubo o no corrupción, porque la revisión no se enfoca a la fiscalización de probidad.

B.3. Qué aspectos centrales de las experiencias interesa sistematizar.

Precisar un eje de sistematización es esencial para poder llevar a cabo un proceso de sistematización coherente, dado que las experiencias son en sí tan enormemente ricas en elementos, que incluso teniendo un objeto delimitado y un objetivo (s) claramente definido, aún será necesario precisar más el enfoque de la sistematización, para no dispersarse, y ese es el papel de la sistematización.

Un eje de sistematización, es como un hilo conductor que atraviesa la experiencia y que está referido a aquellos aspectos centrales de esa experiencia (s) que nos interesa sistematizar. Un eje de sistematización es como una columna vertebral que nos comunica con toda la experiencia, pero desde una óptica específica. En definitiva, la formulación del eje debe ser coherente con el objeto, objetivo, y responder de manera especifica a ellos.

C. Recuperación del proceso vivido.

En esta tercera etapa entramos de lleno en la sistematización, a través de:

C.1. Reconstruir la historia.

Se trata aquí de tener una visión global de los principales acontecimientos que sucedieron en el lapso de la experiencia, normalmente puestos de manera cronológica. Para lo cual será indispensable acudir a los registros. Puesto que los hechos y acontecimientos a que hacemos referencia son vividos, será importante dejar constancia de las diferentes interpretaciones que se presenten en la reconstrucción histórica. Pero lo importante, es que permita una visión general del proceso de auditoría. Si se realiza con cuidado, significará no solamente una experiencia que genere nuevos conocimientos y aprendizajes, sino que también demuestre que la práctica realmente fue objetiva e imparcial.

C.2. Ordenar y clarificar la información.

Basándose en esa visión general del proceso vivido, se trata ahora de avanzar hacia la ubicación de los distintos componentes de ese proceso. Aquí es donde la precisión del eje de sistematización nos va a hacer de suma utilidad, porque nos dará la pauta de qué componentes tomar en cuenta. Un instrumento sumamente útil para esta tarea, es una guía de ordenamiento: un cuadro, una lista de preguntas que permitirá articular la información sobre la experiencia en torno a los aspectos básicos que nos interesa, al igual que en la etapa anterior, los registros serán fundamentales.

En síntesis, el ordenamiento y clasificación de la información debe permitir reconstruir de forma precisa, los diferentes aspectos de la experiencia, vista como un proceso.

D) La reflexión de fondo.

Llegamos a la etapa clave del proceso de sistematización: la interpretación crítica del proceso vivido, las otras etapas están en función de ésta. Se trata, ahora de ir más allá de lo descriptivo, de realizar un proceso ordenado de abstracción, para encontrar la razón de ser de lo que sucedió en el proceso de la experiencia.

D.1. Análisis, síntesis e interpretación crítica del proceso.

Para realizar esta reflexión de fondo, será necesario penetrar por partes en la experiencia, es decir, hacer un ejercicio analítico; ubicar las tensiones o contradicciones que marcaron el proceso de la auditoría; y, con esos elementos volver a ver el conjunto del proceso, es decir, realizar una síntesis, que permita elaborar una conceptualización a partir de la práctica sistematizada.

Esta etapa depende del objeto y objetivo de la sistematización. Uno de los principales instrumentos que se puede utilizar aquí es una guía de preguntas críticas que interroguen el proceso de la experiencia y permitan identificar los factores esenciales que han intervenido a lo largo de la auditoría y explicar la lógica y el sentido de la experiencia. Por ejemplo:

– ¿Ha habido cambios en los objetivos? ¿Por qué?
– ¿Qué tensiones ocurrieron entre los auditados y auditores? ¿ A qué se debieron
– ¿Qué tensiones ocurrieron entre los auditores y los mandos superiores?
– ¿Cuál es la relación entre los auditados y la entidad de fiscalización?
– ¿Qué relación guardan los auditados con la estructura de poder?
– ¿Qué factores incidieron en la mayor o menor autonomía del trabajo de auditoría?

En fin, puede surgir una diversidad de preguntas de la situación específica de la auditoría. Lo importante es generar preguntas que permitan a los propios auditores y a los interesados, conocer el desarrollo y la problemática vivida de la auditoría.

E. Los puntos de llegada.

La última etapa de esta propuesta metodológica, el cual es una nueva forma de arribar al punto de partida, enriquecido con el ordenamiento, reconstrucción e interpretación crítica de la experiencia (s) sistematizada (s).

Aunque pudiera parecer que formular las conclusiones y comunicar los aprendizajes es una tarea fácil y que se hará casi como consecuencia natural de lo realizado anteriormente, no es así. Tiene una importancia enorme el dedicar tiempo y energía a esta tarea, porque de ello dependerá el que realmente puedan cumplirse los objetivos de fondo del ejercicio sistematizador.

E. 1. Formular conclusiones.

Toda la reflexión interpretativa del momento anterior, deberá dar por resultado la formulación, lo más clara posible, de conclusiones tanto teóricas como prácticas.
Se trata de expresar las principales respuestas a las preguntas formuladas en la guía de interpretación crítica, tomando como referencia principal el eje de sistematización formulado. Asimismo, las conclusiones deberán estar dirigidas a dar respuestas al objeto y objetivos planteados al inicio de la sistematización.

E.2. Comunicar los aprendizajes.

Por último, será necesario producir algún o algunos materiales que permitan compartir con otros auditores o ciudadanos lo aprendido. Vale la pena dedicar un tiempo importante a esto, porque de otra manera, la riqueza del proceso se limitará al grupo de auditores, lo que sería irresponsable, por decir lo menos.

Aquí, hacemos referencia a la etapa tercera, respecto a que la dimensión comunicativa de la sistematización es un aspecto sustancial y no secundario ni optativo. Recalcamos, también que al producir este material nos permitirá realizar una nueva objetivización de lo vivido, que enriquecerá aún más el proceso de pensar y transformar la propia práctica. Asimismo, recurrir a toda forma imaginativa o creativa que haga comunicable la experiencia.

Conclusión

La auditoría tradicional ha alcanzado sus límites de utilidad en la práctica de fiscalización superior. El agotamiento del paradigma radica no sólo en la falta de claridad conceptual, en su inconsistencia metodológica, sino sobre todo en su incapacidad de dar explicaciones adecuadas a los fenómenos de: corrupción, opacidad e impunidad. Por lo que resulta imperativo impulsar una auditoría pública que sea objetiva, abierta y demostrable. Para lo cual se requiere establecer la necesidad del cambio, y crear una clara visión de a dónde conduce. Resulta difícil entender el desarrollo de las entidades de fiscalización superior sin conectarlas con su dimensión científica y social, como tampoco es posible concebir su avance sin transformar su herramienta- la auditoría-, y también procure compartir las experiencias de las auditorías para el desarrollo personal del auditor y de la sociedad civil.

Pero en tanto, los gobiernos, congresos, partidos políticos, organizaciones, ciudadanos, y especialmente la INTOSAI y sus miembros no perciban la necesidad del cambio, en la auditoría aplicable al sector público, continuarán exaltando y alabando la entelequia artificial de la fiscalización superior. Pero ello no le quita su fuerza e importancia, al contrario nos debiera hacer reflexionar sobre la manera en que podemos penetrar en su fenómeno y la manera en que se inserta en la estructura científica y social.

¿Cómo dotar a las entidades de fiscalización superior de las capacidades y prácticas que carecen?, si el campo de la auditoría pública ha estado protegido del examen analítico y crítico, si ha sido sometido a los vaivenes de la política, y si la propia institución de fiscalización se resiste a reconocer que las “Normas de auditoría generalmente aceptadas” constituyen la expresión de un sistema autoritario y discrecional.

Por lo tanto, ¿qué debemos construir desde la sociedad civil?

Impulsar propuestas que fortalezcan la concepción de la auditoría pública como una actividad abierta, a partir de otorgarles voz a los auditores para que sus experiencias se conviertan en aprendizaje y productor de conocimiento y, principalmente, promover  su derecho al disenso. Así los institutos y colegios de auditores y contadores, la INTOSAI y sus más de 180 miembros, se verán obligados a reconocer que su práctica requiere un profundo cambio y la institución de fiscalización, en su generalidad,  la reconstrucción.

Notas

(1) www.imcp.org.mx. C.P.C. Horacio Lozano Ulloa. 14 de marzo de 2006. (negritas del autor).
(2) Memoria del Foro Internacional sobre la Fiscalización Superior en México y el Mundo 2005. Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación. Cámara de Diputados, LIX Legislatura, Noviembre de 2005. P.225.
(3) Ídem. P. 188.
(4) www.imcp.org.mx.
(5) Ídem. P. 268.
(6) Ídem. Pp. 174-176.
(7) Ídem. P. 286.
(8) Ídem. P. 232.
(9) Normas de Auditoría de la INTOSAI. 3.6.3. P. 62.
(10) Normas y procedimientos de auditoría y normas para atestiguar. Boletín 1010. IMCP. 24ª. Edición. Febrero 2004.

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Pretendo generar un nuevo paradigma en la auditoría, y por ende, en la fiscalización, mediante el rescate de la objetividad, el método, y lo público. A efecto que la auditoría sea ciencia. Y tal vez el puente entre México y España que ha hecho posible Espublico permita construir el nuevo conocimiento.

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