¿Por qué la auditoría pública no es pública?

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¿Por qué la auditoría pública no es pública?

La auditoría pública es un campo impenetrable a la ciudadanía en la actualidad. Ante lo cual, Luis Muñoz Garde, Presidente de la Cámara de Comptos de Navarra, ha propuesto “Abrir nuestras sedes abiertas y programas de visitas de colectivos interesados, también simboliza una actitud positiva, un deseo de apertura, de transparencia, exigible a todas las instituciones y más si cabe a estas”1. En sí, la iniciativa representa un cambio en el panorama generalizado en las instituciones de control y fiscalización de cerrar las puertas al escrutinio de la sociedad, no obstante que los órganos de control se pronuncian sobre la gestión de los recursos públicos y esto supone que los ciudadanos tienen el derecho a conocer cómo se gestiona su dinero; y se ha aceptado en los gobiernos, partidos políticos, congresos o parlamentos, universidades, organizaciones, medios de comunicación y ciudadanía, que las entidades de fiscalización superior o la denominación que adopten, constituyen elementos fundamentales de las democracias modernas, dado que su observancia permite elevar la credibilidad social sobre las instituciones, fortalecer el marco institucional y jurídico del Estado, favorecer la probidad y eficiencia en el quehacer público y refrendar la vocación democrática de los ciudadanos. Y la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) señala “Las Entidades Fiscalizadoras Superiores deben servir como modelos de rol para las entidades del sector público y la sociedad en general”2.

Todos sabemos de las aspiraciones en los órganos de control, pero también sospechamos que se oculta información sobre los innumerables dispendios, corrupciones y saqueos de los fondos públicos, así como de las causas de la falta en aplicación de la ley. En este escrito me propongo construir un camino crítico que permita entender, ¿por qué la auditoría pública no soporta la luz?

La opacidad en la administración pública se deriva en gran medida por la falta de claridad del instrumento de evaluación. Así la auditoría pública es responsable de la inadecuada e insuficiente rendición de cuentas, y sobre todo, de contribuir al ocultamiento de los motivos profundos por los cuales los hombres toleran un paradigma que no contribuye al esclarecimiento de la realidad pública.

La opacidad conceptual empieza desde su denominación. La auditoría pública o fiscalización pública ha llegado a carecer de una significación precisa, en lo secundario, se utiliza de manera indistinta las nociones de: auditoría gubernamental, auditoría pública, fiscalización, fiscalización pública y fiscalización superior. Y en lo básico, basta hacer una mínima revisión sobre la diversidad de los tipos de auditoría, de “metodologías”, de las conceptualizaciones sobre el fenómeno de la fiscalización, para darse cuenta de la falta de unidad de criterio. Por esta razón se considera necesario acotar el término de auditoría, específicamente, la aplicada al sector público. Dado que se ha convertido en nuestro tiempo en una disciplina compleja, entroncada a las condiciones sociales, impulsada o retardada en su desarrollo, e inserta en una red de instituciones que obedecen más al poder.

La unidad original del saber de la auditoría se ha ido disgregando, ocupándose de la realidad pública y privada, y de las particularidades de cada cual, sin embargo, no se ha delimitado cada campo transitando de uno a otro sin reparar en las dificultades metodológicas produciendo una confusión conceptual. Tal es el caso de auditorías realizadas por despachos externos, en donde no se sabe cómo validan su objetividad e imparcialidad, porque no es un asunto de títulos o certificaciones, es la forma como garantizan que sus informes corresponden con la realidad, pero sí se sabe que la teoría aplicada es una continuidad de la auditoría privada. No se intenta sugerir que la auditoría privada no mantenga ninguna relación con la auditoría pública o fiscalización pública, pero es preciso acotar cada campo y ordenar la auditoría de acuerdo a su realidad, derivando su método, técnicas y normas que corresponden a cada sector. El problema de la indeterminación de la auditoría pública, es una cuestión grave porque es la disciplina encargada del control y evaluación de los fondos públicos, y por el momento trasciende el objetivo de la disertación, por ahora solamente se pretende señalar la confusión, en la auditoría pública o fiscalización, desde su génesis hasta la forma como se ha construido este saber.

La delimitación del campo temático es producto del desarrollo histórico y social, para que un objeto se dé no solamente como realidad sino también como una forma de conocimiento, precisa marcos de referencia, construidos mediante formas de conocer el campo público sin la atadura del paradigma que ha sujetado la visión de la auditoría pública como una extensión de la auditoría privada. Entonces, lo prioritario es dilucidar la dicotomía que se presenta a continuación.

1. Lo público y lo privado

La Dra. Piedad Amparo Zuñiga, Auditora General de Colombia, expresa  “no creo que exista esa pretendida separación abismal entre lo público y lo privado”3. Kevin Brady, Contralor y Auditor General de Nueva Zelanda, afirma “Afortunadamente en Nueva Zelanda sólo tenemos un órgano de cuentas para todos lo contadores tanto en el sector público como en el privado (…) La comunidad de contadores y especialmente nuestra oficina se han esforzado en tiempos recientes para asegurar que las normas de contabilidad sea siempre que sea posible, un sector neutral de manera que puedan ser aplicables tanto al sector público como al privado. Esto también facilita los movimientos de personal entre los sectores público y privado”4. José A. Melián Hernández, Técnico de auditoría, Audiencia de Cuentas de Canarias, dice “con carácter general se aplica la metodología de la auditoría del sector privado”5 Y los teóricos de la auditoría afirman “Independientemente de si una auditoría está siendo conducida en el sector privado o público, los principios básicos de auditoría permanecen los mismos. Lo que puede diferir para las auditorías llevadas a cabo en el sector público es el objetivo y alcance de la auditoría”6.

Las citas anteriores son experiencias desde diversas posiciones que apuntalan la concepción de no distinguir diferencias fundamentales entre el sector público y privado, y específicamente, entre la auditoría pública y la privada; resultando una contradicción que integrantes de la propia INTOSAI no reconozcan el cuerpo normativo emitido por la máxima institución de fiscalización a nivel mundial como las Normas de Fiscalización Pública. Pero la contradicción continúa, veamos lo que afirma la INTOSAI en su Plan Estratégico, Meta Estratégica 1, sobre Desarrollar principios de rendición de cuentas y de transparencia “3. Desarrollar asociaciones con otros organismos internacionales. Al desarrollar normas profesionales y al reconocer las diferencias entre la fiscalización del sector privado y la del sector público, se obtiene un beneficio mutuo cuando la INTOSAI colabora con asociados externos dedicados a la rendición de cuentas para el establecimiento de las normas y directrices” (negritas del autor).

Y en las Normas de Auditoría publicadas en el XIV Congreso de la INTOSAI 1992 en Washington, D.C., con anexos del XV Congreso de la INTOSAI 1995 en El Cairo, en el capítulo I, Postulados básicos de la Fiscalización Pública, dice “1.0.21  En algunos países las disposiciones obligan a los Organismos responsables a elevar sus informes al Presidente, Monarca o Consejo de Estado, pero en la mayoría de ellos informan al poder legislativo, ya directamente, ya a través  del ejecutivo. Ciertas EFS tienen un estatus jurisdiccional. Dicha potestad jurisdiccional ejerce, según el país, sobre las cuentas, los censores o incluso sobre los administradores. Los juicios y las decisiones que estas entidades pronuncian se presentan como complemento natural de la auditoría administrativa, de manera que sus atribuciones jurisdiccionales deben inscribirse dentro de la lógica de los objetivos generales que persigue la auditoría externa y, en particular, de los objetivos relacionados con las cuestiones contables”.

Cabe mencionar que, en: La Declaración de Lima, Plan Estratégico 2005-2010, y en las Normas de Auditoría, no se definen ni determinan las diferencias entre la fiscalización del sector privado y el público. Además, en los postulados básicos menciona “sus atribuciones jurisdiccionales  deben inscribirse dentro de la lógica de los objetivos generales que persigue la auditoría externa”, sin embargo, en los documentos básicos de la INTOSAI no explica ni define que debe entenderse por auditoría externa, en su portal (www.intosai.org) se encuentra lo siguiente “Acuerdo de cooperación entre la IIA y la INTOSAI. Los días 10 y 11 de julio de 2007 el Presidente Dr. Josef Moser participó en su función de secretario general de la INTOSAI  en la conferencia anual del Instituto de Auditores Internos (…) en su discurso subrayó los objetivos comunes del control externo y interno y la necesidad de una estrecha cooperación y un intercambio de experiencias y un desarrollo común en lo que se refiere a directrices y métodos. El Instituto Internacional de Auditores Internos (IIA) cuenta con más de 130,000 miembros del sector privado y público y fomento al igual que la INTOSAI el desarrollo de directrices internacionales especializados, la formación y capacitación, la creación de conocimientos especiales y el intercambio de conocimientos (…) el memorando demuestra la interacción entre la auditoría interna y externa así como la importancia de directrices de auditoría comunes”.

De lo anterior se infiere que la auditoría interna y externa tienen objetivos comunes, entonces, cuál es la finalidad de emitir normas de fiscalización pública si la auditoría pública debe inscribirse dentro de la lógica de los objetivos generales que persigue la auditoría externa. Luego, qué es la auditoría externa si el Instituto Internacional de Auditores Internos engloba a los auditores tanto del sector privado como del público. Por lo que la dicotomía entre auditoría auditoría interna y auditoría externa conduce a otra confusión conceptual derivada de la indeterminación de lo público y lo privado, y que oculta el por qué la auditoría pública o fiscalización no es verdaderamente pública. Repensar lo público nos obliga a empezar a poner en duda la validez del paradigma adoptado por la IIA y la INTOSAI porque la disciplina no aporta o no cumple con su función primordial de informar con claridad. Y quizá sea el momento de iniciar una nueva búsqueda, un nuevo camino porque lo demanda la sociedad.

En el empiezo, el término griego idion, y su equivalente, en latín privatus, significa “privado” (del verbo privare, privar de algo), y la res publica expresa la idea de algo que pertenece a todo el mundo, o de los asuntos de todos, y sugiere la idea del interés general. En la modernidad, Ernesto Garzón Valdés, dice “Lo público está caracterizado por la libre accesibilidad de los comportamientos y decisiones de las personas en sociedad, más aún; cuando ellas desempeñan algún cargo dotado de autoridad político-jurídica, la publicidad de sus actos se convierte en un elemento esencial de todo estado de derecho”7, y “En el ámbito de lo privado aceptamos reglas de convivencia que, por una parte, tienden a preservar nuestra intimidad y, por otra, erigen barreras a la invasión de lo público”8. Nuria Cunnil, aporta al conocimiento en Repensando lo público a través de la sociedad: nuevas formas de gestión pública y representación social, del CLAD “El propósito central es mostrar que si bien la esfera pública se ha circunscrito a los límites del Estado, su activación, sus principales agentes, así como sus avances y retrocesos, anclan sus raíces en la propia sociedad. Se recupera, bajo este marco, la posibilidad de apelar a una racionalidad comunicativa que conduzca a hacer valer un principio ético discursivo en el proceso de conformación de la voluntad y opinión pública, y que permita conectar el principio de igualdad política con el ideal de la participación en los asuntos que conciernen a todos y, por ende, son de interés de todos”. Por lo tanto, lo público obedece al interés público.

2. El discurso en la fiscalización

Es incuestionable que la auditoría se origina como una necesidad del sector privado, consecuencia de la Revolución Industrial, y de la constitución de las sociedades anónimas, y en las postrimerías del siglo XIX y primera mitad del XX se consolida la actividad auditora. Por el contrario, la auditoría pública o fiscalización pública surge tardíamente, adoptando miméticamente la teoría y práctica de la auditoría aplicada a la esfera privada. El análisis del fenómeno de la fiscalización no es independiente de su genealogía ni de las relaciones sociales que la generan, así como de la red de instituciones que han otorgado a los auditores su saber y legitimación.

 La enseñanza universitaria

La auditoría ha estado inserta en el plan de estudios de la contaduría, su enseñanza se basa en la teoría para auditar a la empresa privada. De ahí los numerosos cursos de auditoría pública o gubernamental, que supuestamente complementan la deficiencia del programa curricular, sin embargo, si se analiza los contenidos, en lo fundamental son exposiciones reiterativas de la auditoría privada, con el agregado de los marcos legales y la denominada contabilidad gubernamental. El problema de fondo se encuentra en la falta de acotamiento del campo intelectual de la auditoría, resulta esencial entender la diferencia entre lo público y lo privado, su separación no es arbitraria ni institucional porque reconoce un objeto diferente, no solamente como realidad sino como una forma de conocimiento y responsabilidad. No nos ocupa la auditoría privada más bien el interés general, en este sentido el rescate de lo público trae consigo la valorización de la auditoría pública, porque el auditor público debe ser considerado un funcionario público, en tanto su responsabilidad es con la sociedad, no reducida a una simple declaración formal o toma de posición personal, sino en acto, de mostrar al escrutinio público la totalidad de su actuación. Por el contrario, la actual auditoría pública o fiscalización se ha construido con base en el secreto. En lo general, solamente se conoce los informes o resultados, pero la verdad se encuentra en el proceso total; además, el auditor debe demostrar que su auditar ha sido objetivo e imparcial. Pero para que surja verdaderamente una auditoría pública es necesario que haya la posibilidad de formular indefinidamente nuevas preguntas, ¿cómo ha sido posible que la sociedad haya sido eclipsada con la idea de aceptar a priori que la auditoría es independiente, objetiva, e imparcial?

 Institutos de auditores y contadores

El discurso en la auditoría o fiscalización está construido tanto sobre errores como sobre verdades. Los institutos se han apropiado de “la verdad” y poco sabemos que reconozcan en público, en qué consiste el error. Pero también se han abrogado el derecho de decidir si una proposición es verdadera o falsa, establecer las reglas de su práctica y su dirección, en el fondo, se han constituido como un poder, presentándose ante la sociedad como expertos en la auditoría y fiscalización, certificando a los auditores y contadores para ejercer dicha actividad, en virtud de una formación universitaria y la obtención del título correspondiente. La ausencia del pensamiento crítico en la auditoría pública y fiscalización está en relación con la conservación de su poder, del poder que legitima el uso del dinero público, y evidentemente tiene una connotación política y social. Lo que nos remite a los condicionantes, los fácticos relacionados con el poder político y el poder que se ejerce a través de los institutos, y las debilidades teóricas que los institutos no reconocen como tales, y en el tránsito de un paradigma a otro, se excluye o ignora al que presenta otra visión. No obstante el intento presente aspira a recuperar la crítica, transparentando el discurso en la fiscalización, tal como lo expresa Michel Foucault “El discurso es una serie de procedimientos mediante los cuales se establecen líneas divisorias entre lo admitido y lo no admitido” y ésta búsqueda tiene como fin examinar las condiciones de la posibilidad.

El control que ejercen sobre el saber de la fiscalización es contrario a la libertad de pensamiento, libertad protegida por el artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos, interpretado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, opinión consultiva oc-5/85, la cual sostiene que otorgar a los profesionales que acreditan tal condición mediante el correspondiente grado académico expedido por una institución educativa legalmente constituida, sea pública o privada, solamente el derecho a difundir por cualquier medio informaciones de actualidad, impone una restricción no justificada, según el artículo 13.2 de la misma, a la libertad de pensamiento y expresión como derecho que corresponde a todo ser humano.

 Los órganos de fiscalización

Los órganos de fiscalización han asumido ese juego ambiguo del secreto y de la divulgación. Lo que se divulga cumple con la condición requerida de expresar un reconocimiento a la “verdad oficial”, un pensamiento reiterativo destinado a reforzar el andamiaje conceptual aceptado, un escenario que ha erradicado la incertidumbre, por ejemplo: Antonio Arias Rodríguez (www.fiscalizacion.es) en el resumen del discurso de Miguel Angel Cabezas, Síndico, declara sobre la Sindicatura “nadie duda de su independencia y rigor, que viene avalada no por quien sea el síndico, sino por los profesionales que en ella trabajan”. Y el Dr. Gerardo Palacios, Auditor General de Argentina, afirma “Los informes que produce la Auditoría General de la Nación (AGN) llevan la firma de profesionales matriculados en el Consejo Profesional, quienes son jurídicamente responsables por ello, lo cual garantiza su objetividad”9, o el C.P.C. Arturo González de Aragón, Auditor Superior de la Federación, afirma “su único compromiso es con México y con la verdad”10.

¿Por qué la sociedad no responde con asombro y perplejidad ante tales declaraciones?

La respuesta necesariamente  se encuentra en la legitimidad que han construido este sistema de redes (universidades-institutos-órganos de control) y que parece en nuestra época irrebatible, dado la apropiación del discurso en la fiscalización.

3. Gestionando el cambio

En apariencia un acto singular, como el acto de intentar la crítica tendería a perderse u olvidarse ante el orden del discurso generalmente aceptado, pero como dice Hanna Arendt “Actuar, significa iniciar algo, abrir una situación, dar lugar a una configuración de lo existente nunca antes conocida, que no parece a ninguna otra de todas las cuales infinitas habidas hasta ahora”. Los principios para la gestión del cambio, los ha planteado el Dr. Ignasi Brunet Icart, en la Universidad y la Gestión del Cambio, entre otros propone, crear sensación de necesidad del cambio y, fundamentalmente, iniciar un proceso de desaprendizaje, mediante la desestructuración de las prácticas enseñadas como modelos del pensamiento y de la propia práctica en las universidades, institutos, y órganos de fiscalización, que simplemente repiten patrones, pero no promueven actividades constituyentes, que funden algo nuevo, un nuevo estilo de pensar en la fiscalización, una nueva forma de hacer auditoría pública, basada en la apertura informativa como regla de una sociedad abierta. Mientras, este es un acto solitario, en tanto “lo nuevo no está en lo que se dice, sino en el acontecimiento de su retorno”11….

Notas

1. Auditoría Pública. Revista de los Órganos Autonómicos de Control Externo. El control externo: Parlamento y opinión pública. Número 42, julio 2007, p. 14.
2. Intosai. Plan Estratégico 2005-2010, p. 8.
3. Memoria del Foro Internacional sobre la Fiscalización Superior en México y el Mundo 2005. Cámara de Diputados LIX Legislatura, noviembre 2005, p. 188.
4. Ibidem, p. 225.
5. Auditoría Pública. Revista de los Órganos Autonómicos de Control Externo. Relaciones y diferencias entre fiscalización y auditoría. Razones para una reforma de las normas de auditoría del sector público. Número 39, julio 2006, p.23.
6. Theodore J. Mock y J. L. Turner. Evaluación y juicio del auditor en relación con el control interno contable. Ed. IMCP, 1989, p.39.
7. Garzón, Valdés, E. Lo íntimo, lo privado y lo público. Cuadernos de transparencia 06, Ifai. Texto publicado previamente en la Revista Claves de Razón Práctica, número 137, Madrid, España, noviembre 2003.
8. Ibidem, p. 21.
9. Memoria del Foro Internacional sobre la Fiscalización Superior en México y el Mundo 2005. Cámara de Diputados LIX Legislatura, noviembre 2005, p.286.
10. La Voz de Michoacán. 30 de marzo de 2007, p. 4B.
11. Foucault, M. El orden del discurso. Ed. Tusquets, 1970, p.38.

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Pretendo generar un nuevo paradigma en la auditoría, y por ende, en la fiscalización, mediante el rescate de la objetividad, el método, y lo público. A efecto que la auditoría sea ciencia. Y tal vez el puente entre México y España que ha hecho posible Espublico permita construir el nuevo conocimiento.

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