Hacemos una referencia a algunos fallos tradicionales y recientes sobre el derecho de acceso a la información y documentos de las instituciones comunitarias (el estudio completo en la materia lo tenemos en nuestro Tratado de Derecho Administrativo, tomo cuatro, donde se estudia el Derecho Administrativo europeo junto al Urbanismo y la Ordenación del Territorio y el Derecho Administrativo económico, editorial civitas-aranzadi, 2024, quinta edición)[1].
Al igual que en los Derechos de los Estados miembros en el ámbito comunitario se plantea el difícil equilibrio entre el derecho de información que ha de asistir a los ciudadanos (y el deber de transparencia que incumbe a toda Administración, también la comunitaria) y el deber de secreto de ciertas informaciones. Se pretende un derecho al mayor acceso posible de documentos e informaciones que posean las instituciones comunitarias, y se excepciona el deber de suministrar informaciones al público cuando lo justifique la salvaguarda de un interés público o el secreto de las deliberaciones.
Se ha estimado (por la STPI de 13 de septiembre de 2000, asunto T-20/99) que la realización, por parte de la Comisión, de inspecciones e investigaciones puede ser motivo para denegar un documento cuando en efecto aquélla esté en fase de inspección o investigación, debiéndose interpretar de forma restringida la presencia de esta excepción.
Puede partirse del principio de antiformalismo que rige o regiría el ejercicio de este derecho, primero en cuanto a los requisitos de presentación de la instancia (STPI de 19 de marzo de 1998, asunto T-83/96). También se inspira en dicho principio las sentencias que consideran admisible la denegación de la información requerida si «el demandante pudo conocer las justificaciones de la decisión controvertida y el Tribunal de Primera Instancia ha podido ejercer su control sobre la legalidad de la decisión» (STPI de 19 de marzo de 1998, asunto T-83/96).
En este sentido, se anulará la decisión que deniega el acceso al documento objeto de litigio si no existe indicio alguno del cual se deduzca que la Comisión ha examinado la posibilidad de conceder dicho acceso (STPI de 12 de octubre de 2000, asunto T-123/99).
En todo caso, se desestimará la solicitud de acceso a los documentos (así, STPI de 25 de abril de 2007 T-264/04) si la petición de acceso a los documentos solicitados no está suficientemente fundada.
Por otra parte, el TJCE insiste en que las excepciones por las que puede denegarse la información solicitada se interpreten de forma restrictiva (STPI de 19 de marzo de 1998, asunto T-83/96).
Pero donde se ha realizado un especial esfuerzo, por parte de las instancias judiciales comunitarias, ha sido en exigir a las instituciones comunitarias una ponderación de intereses: «es exigible que el Consejo pondere, por una parte, el interés del ciudadano en obtener un acceso a sus documentos y, por otra parte, la salvaguarda del secreto de las informaciones» (STPI de 19 de octubre de 1995, asunto T-194/94; artículo 286 del TCE –sustituido en la actualidad por el artículo 16 del TFUE –). Si no se ponderan los distintos intereses en juego en el caso concreto la decisión adoptada será anulada por el Tribunal comunitario como ocurrió también con la STPI de 19 de julio de 1999 (asunto T-14/98, Heidi Hautala contra Consejo de la Unión Europea) ya que el Consejo no ponderó, aplicando los principios de proporcionalidad y de buena administración, la posible conciliación entre el interés del interesado (obtener el documento solicitado) y el interés del Consejo (la carga de trabajo que suponía la concesión de la documentación solicitada). Así pues, no es tanto la denegación en sí misma como la ausencia de la exigida ponderación de intereses lo que lleva al Tribunal comunitario a anular la decisión del Consejo.
Junto a esta necesidad de ponderación de intereses la justicia comunitaria exige a las instituciones administrativas una motivación de sus decisiones (antiguo artículo 253 del TCE –hoy artículo 296 del TFUE –). No son infrecuentes los pronunciamientos judiciales que anulan decisiones de la Comisión, o del Consejo, por considerar insuficiente la motivación realizada. La virtualidad de la motivación está no sólo en mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución, sino también en dar a los interesados una indicación suficiente sobre si el acto está bien fundado o si eventualmente adolece de algún vicio que permita impugnar su validez permitiendo al órgano jurisdiccional el ejercicio de su control de legalidad (STPI de 17 de febrero de 2000, asunto T-241/97).
Pero también podrá ser anulada la decisión que concede la información solicitada por el particular, si no se ha considerado el deber de secreto que recae sobre las informaciones solicitadas (STPI de 18 de septiembre de 1996, asunto T-353/94).
El TPI ha tenido que estar especialmente atento, en esta materia de denegación de documentos, frente a posibles fraudes de ley, aplicando el levantamiento del velo a un supuesto en que la Administración comunitaria se amparaba en que la denegación del documento correspondía a una de sus Administraciones instrumentales (STPI de 19 de julio de 1999, asunto T-188/97, Rothmans International BV contra Comisión Europea).
Finalmente, téngase en cuenta que el deber de información de las instituciones comunitarias frente a los ciudadanos se completa con el deber de información frente a los órganos jurisdiccionales, previsto en la Comunicación de la Comisión 93/C 39/05, relativa a la cooperación entre la Comisión y los órganos jurisdiccionales nacionales. En este contexto, se ha entendido que la Comisión no puede denegar automáticamente el acceso a los escritos de los Estados miembros en el marco de un procedimiento ante el Tribunal de Justicia porque se trate de documentos judiciales. La decisión sobre la petición de acceso debe adoptarse conforme al reglamento relativo al acceso del público a los documentos en poder del Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión (sentencia del Tribunal General, Sala Segunda, de 27 de febrero de 2015, asunto T-188/12),
El régimen jurídico relativo al derecho de acceso a la información y documentos de las instituciones comunitarias debe tener en cuenta las modificaciones introducidas por el Tratado de Lisboa de 13 de diciembre de 2007: artículo 15 del vigente Tratado de Funcionamiento de la UE, sustitutivo del antiguo artículo 255 del TCE. Asimismo, interesaría hacer referencia a la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión, a la que el Tratado de Lisboa atribuye el mismo valor jurídico que los Tratados de la UE y de Funcionamiento de la UE, donde se regula el derecho objeto de estudio en su artículo 42, al disponer que «todo ciudadano de la Unión y toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro tiene derecho a acceder a los documentos de las instituciones, órganos y organismos de la Unión, cualquiera que sea su soporte».
La STJUE de 16 de enero de 2025 se enfrenta con el caso de acceso a un «documento de orientación» sobre un determinado asunto. Se evoca el Reglamento núm. 1049/2001, en cuanto al acceso a la información generada por las instituciones comunitarias. Aunque el derecho de acceso está sujeto a límites basados en razones de interés público o privado, estos deben interpretarse y aplicarse de forma estricta. La institución que decida denegar el acceso debe explicar de qué manera el acceso a ese documento puede menoscabar concreta y efectivamente el interés protegido por una excepción prevista. Y el riesgo del menoscabo debe ser razonablemente previsible y no hipotético. El Tribunal subraya que en virtud del Reglamento se denegará el acceso a un documento elaborado por una institución relacionado con un asunto sobre el que ella no haya tomado todavía una decisión, cuando su divulgación perjudique gravemente el proceso de toma de decisiones de dicha institución, salvo que la divulgación del documento en cuestión revista un interés público superior. El Tribunal recuerda que el concepto de «proceso de toma de decisiones» debe entenderse referido a la adopción de la decisión sin que afecte a la totalidad del procedimiento administrativo que condujo a aquella. La adopción de una decisión presupone la existencia de un objeto concreto al que se referirá la decisión que vaya a adoptarse, con independencia del carácter inminente de la adopción de la decisión. Hasta que no se haya determinado el objeto exacto de una futura decisión, cualquier riesgo de perjuicio para la toma de decisiones es hipotético, dado que, en realidad, sería imposible comprobar si el contenido de un documento se refiere a ese proceso de toma de decisiones. Admitir que la intención de una institución de adoptar una decisión en una materia comprendida en el ámbito de su competencia le permite invocar esta disposición, sin que se exija la existencia de un proceso de toma de decisiones dirigido a la adopción de una decisión concreta, equivale a reconocer a dicha institución la posibilidad de denegar la divulgación de cualquier documento relacionado con esta materia. El concepto de «cuestión sobre la que una institución no haya tomado todavía una decisión» no puede ser objeto de una interpretación tan amplia que abarque cualquier documento relacionado con una cuestión determinada.
[1] Puede citarse el artículo 255 del TCE insertado por el Tratado de Ámsterdam en el TCE y donde se reconoce el derecho de acceso a los documentos de las instituciones comunitarias: «todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tendrá derecho a acceder a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, con arreglo a los principios y condiciones que se establecerán de conformidad con los apartados 2 y 3». En el párrafo siguiente se prevén los límites en cuanto al ejercicio de este derecho, «por motivos de interés público o privado». Además, han venido siendo aplicadas en la praxis la Declaración n.º 35, adoptada por la Conferencia Intergubernamental de 1996, el llamado «Código de conducta», de la Comisión y el Consejo, de 6 de diciembre de 1993, la Decisión del Consejo, 93/731, de 20 de diciembre, relativa al acceso del público a los documentos del Consejo, finalmente derogada por la Decisión del Consejo, de 29 de noviembre de 2001, por la que se modifica el Reglamento interno del Consejo (DOL n.º 313, de 30 de noviembre de 2001). Además hay normas especiales para el acceso a documentos en poder de los órganos jurisdiccionales comunitarios y aspectos concretos, así como para los funcionarios.
