Los convenios urbanísticos constituyen una figura tradicional de la legislación urbanística que han venido siendo objeto de regulación por los diferentes legisladores urbanísticos, en sus modalidades clásicas, esto es, de planeamiento o gestión, aunque a día de hoy constituyen una institución de «fuerte interiorización autonómica» siendo su regulación pormenorizada una cuestión que compete a los diferentes legisladores urbanísticos autonómicos.
Ello no impide que el legislador básico estatal haya fijado determinadas reglas básicas y comunes respecto de los convenios urbanísticos, que se plasman a día de hoy en el TRLSRU, siendo quizás la más relevante a nuestros efectos, la fijada en el art. 61 TRLSRU que reconoce su naturaleza jurídico-administrativa en los siguientes términos:
«Tendrán carácter jurídico administrativo todas las cuestiones que se suscitaren con ocasión o como consecuencia de los actos y convenios regulados en la legislación urbanística aplicable entre los órganos competentes de las Administraciones Públicas y los propietarios, individuales o asociados, o promotores de actuaciones de transformación urbanística, incluso las relativas a cesiones de terrenos para urbanizador o edificar».
En relación a dicha naturaleza jurídica existe una profusa doctrina jurisprudencial que la delimita, habiendo sido calificados como instrumentos para la concertación urbanística[1] así como fórmulas consensuadas de ejercitar las potestades urbanísticas[2].
También se ha destacado que constituyen una modalidad de participación pública y privada en las actuaciones de transformación urbanística y en las edificatorias[3], a fin de satisfacer de forma directa e inmediata una finalidad pública de la específica competencia de la Administración Local[4].
Por lo que en suma como recuerda la STS, Sala de lo contencioso-administrativo de 29 de enero de 2019, Rec. 694/2019:
«Los convenios urbanísticos constituyen un instrumento contingente de acción concertada que permite a la Administración, como titular de la potestad de planeamiento, ejercitar, de forma consensuada, sus potestades urbanísticas, como alternativa –previa- al ejercicio unilateral de las mismas; como se ha expresado, implica y supone el acuerdo de la Administración con otras personas físicas o jurídicas, al objeto de conseguir la colaboración de las mismas y así facilitar la eficacia de la actuación urbanística, pudiendo adoptar esos negocios diversas formas jurídicas».
En lo que respecta a su naturaleza jurídica la doctrina jurisprudencial ha destacado su naturaleza jurídica compleja[5] y contractual[6], de lo que deriva conforme se infiere, entre otras de la STS, Sala de lo contencioso-administrativo de 10 de diciembre de 2020, Rec. 7692/2019 el siguiente orden de fuentes al que acudir para resolver las múltiples cuestiones que plantea su suscripción, ante la ausencia de una regulación legal específica:
a) La normativa de contratación pública y sus normas de desarrollo.
b) Supletoriamente, las restantes normas del derecho administrativo.
c) Y, en defecto de las anteriores, las normas de derecho privado.
De lo expuesto hasta ahora, puede con facilidad afirmarse que los convenios urbanísticos no poseen una regulación con vocación sistemática o de universalidad, sino que, más bien, se caracteriza por una cierta dispersión fruto del sistema constitucional de distribución de competencias, por lo que no son pocos los interrogantes que se plantean a la hora de su suscripción, aprobación o ejecución en relación a ciertos aspectos, como es el caso, de sí han de sujetarse a un plazo máximo de duración, especialmente, cuando la legislación urbanística autonómica correspondiente guarda silencio al respecto.
Lo que implica que atendiendo al orden de fuentes que hemos expuesto, cabría preguntarse si la regulación los convenios administrativos incorporadas al articulado de la hoy vigente LRJSP sería extrapolable al ámbito de los convenios urbanísticos, especialmente en lo atinente al plazo de duración máximo, pues como se desprende de dicho texto legislativo, a salvo de normativa propia específica, se contempla una duración de 4 años prorrogable por otros cuatro años más como máximo, además de un «régimen transitorio» en su Disposición Adicional Octava; extremos ambos que han sido objeto de validación desde la óptica constitucional por la STC n.º 132/2018, de 23 de diciembre.
A partir de tales consideraciones la posible existencia de un plazo máximo de duración para los convenios urbanísticos ha sido indagada por la jurisprudencia contencioso-administrativa, y objeto de análisis expreso por las interesantes STS, Sala de lo contencioso-administrativo de 5 de junio de 2025, Rec. 8533/2023 y STS, Sala de lo contencioso-administrativo de 9 de junio de 2025, Rec. 7399/2023 fijando al respecto la siguiente doctrina casacional objetiva:
«Que las previsiones de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, referidas a los convenios resultan de aplicación, como legislación básica a los convenios urbanísticos.
Que el plazo de duración de los convenios urbanísticos que no tengan disposición al respecto es el determinado en la normativa urbanística de la comunidad autónoma o, en su caso, de la entidad local, y, en defecto de previsión por éstas, el de cuatro años establecidos en el art. 49.h) de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público».
Por lo que a partir de dicha doctrina jurisprudencial podemos fijar una serie de pautas o reglas a modo de conclusión, ante la presencia de un convenio urbanístico sin plazo específico de duración fijado en su texto definitivo y aprobado siguiendo el cauce legalmente establecido:
1º. Que en primer lugar habrá de atenderse a la legislación urbanística autonómica respectiva, de modo que, fijándose un plazo de duración específica al respecto, ese será al que habrá de estarse en cuanto al plazo máximo de duración.
2º. Que el TS parece habilitar a que las propias Entidades Locales fijen plazos específicos al respecto, si bien, a mí modo de ver, ello constituye una afirmación ciertamente «distorsionadora», aunque parece que el Alto Tribunal viene a interpretar la afirmación del art. 49.1.h) LRJSP en cuanto a la posibilidad de que «normativamente se prevea un plazo superior» distinto al de cuatro años que fija ab initio el precepto legal, de que ello no exige una reserva de ley, y sí de una disposición administrativa, siendo que, en tal caso deben los Entes Locales ejercer su potestad reglamentaria en tal sentido, pues de lo contrario, rigen las previsiones del meritado precepto legal.
3º. Que, en defecto de lo anterior, regirán las previsiones del art. 49.1.h) LRJSP por lo que, en tal caso, desde el 2 de octubre de 2016 el plazo máximo de duración de los convenios urbanísticos sería el de cuatro años con posibilidad de prórroga por otros cuatro años más como máximo, si bien, en este último caso previo acuerdo unánime de los firmantes en cualquier momento anterior a la finalización del plazo previsto.
4º. Que en lo que respecta a los convenios urbanísticos suscritos antes de la entrada en vigor de la LRJSP en los que no se fija plazo máximo alguno de duración, entraría en juego el régimen transitorio de la Disposición Adicional Octava por lo que su extinción definitiva «ex lege» o por «ministerio de la ley» se habría producido el 2 de octubre de 2020, con las consecuencias inherentes al respecto, que podrían ser de diferente calado en función de la parte a que fuere imputable el retraso o incumplimiento de lo pactado.
Por lo que cabría plantearse al respecto, sí ello pudiera ser un argumento «sólido» para atemperar las nefastas consecuencias que para las arcas de muchos municipios está produciendo la doctrina jurisprudencial fijada por el TS en cuando al plazo de prescripción de las obligaciones derivadas de los convenios urbanísticos –interrogante que no ha resuelto hasta la fecha el TS…-.
[1] STS, Sala de lo contencioso-administrativo de 24 de junio de 2000, Rec. 2233/1995
[2] STS, Sala de lo contencioso-administrativo de 13 de junio de 2011, Rec. 3722/2009.
[3] STS, Sala de lo contencioso-administrativo de 30 de junio de 2008, Rec. 4178/2004.
[4] STS, Sala de lo contencioso-administrativo de 28 de noviembre de 2007, Rec. 10024/2003.
[5] STS, Sala de lo contencioso-administrativo de 24 de junio de 2024, Rec. 7145/2022 o STS, Sala de lo contencioso-administrativo de 4 de julio de 2024, Rec. 7420/2022.
[6] STS, Sala de lo contencioso-administrativo de 31 de octubre de 2017, Rec. 1812/2016.
