No supone ninguna novedad el abandono del tradicional paradigma del ordenamiento legal como un todo estructurado y armónico. De sobras sabemos los juristas que las normas proliferan descontroladamente en los tres niveles básicos: Europa, Estado y Comunidades Autónomas. Cobra más sentido que nunca la admonición del profesor Nieto: «El repertorio de ilícitos comunitarios, estatales, autonómicos, municipales y corporativos ocupa bibliotecas enteras. No ya un ciudadano cualquiera, ni el jurista más estudioso, ni el profesional más experimentado son capaces de conocer las infracciones que cada día pueden cometer».[1]
Es el fenómeno de la legislación motorizada que acuñó tan acertadamente el maestro García de Enterría[2] que se entrelaza con la idea del ordenamiento inmanejable de Muñoz Machado.[3] Las Cortes Generales han aprobado más de 5000 normas con rango de Ley.[4] De otra, el Reino de España se integra en una Comunidad de Derecho como es la europea, con los principios de primacía y aplicación directa de buena parte de su derecho primario y derivado (especialmente Reglamentos UE). A ello hay que sumar la nada desdeñable producción de las varias asambleas legislativas de las Comunidades en el Estado de las Autonomías. Para el operador jurídico, este conjunto de hiperproducción normativa supone un gran reto de seguridad jurídica y coherencia sistemática.
El Tribunal Constitucional ha asentado la doctrina de limitación de las odiosas leyes ómnibus o de acompañamiento de los presupuestos que con una dimensión inmanejable y carentes de cualquier sistemática, modifican normas de manera masiva. En la STC 136/2011, de 13 de septiembre, se afirma que las leyes de acompañamiento deben ceñirse a un contenido de carácter administrativo y contable. Por lo tanto, sus disposiciones están limitadas a los estados de ingresos y gastos públicos, así como a las normas que los aclaran, complementan o desarrollan. Las modificaciones normativas varias mediante leyes de acompañamiento vulneran el principio de seguridad jurídica y hurtan el debate parlamentario.
Otra técnica legislativa odiosa es de derogación tácita. Es harto frecuente recurrir en las leyes a la fórmula que reza que «quedan derogadas cuantas normas se opongan a la presente». En otros países, es obligatorio que las modificaciones normativas se acompañen de una tabla de vigencias o equivalencias. Cada ley indica expresamente qué normas deroga y cuáles deben considerase vigentes. En la base de datos del BOE se recurre con frecuencia a la versión consolidada de las normas que incluye las modificaciones posteriores pero no siempre se aclara completamente qué suerte han corrido las antiguas. Uno de los retos principales del jurista actual es fijar precisamente el derecho aplicable.
Si ello es así para las leyes, podemos imaginar lo que sucederá con las miles de disposiciones administrativas de carácter general que muchas veces desarrollan leyes que han quedado derogadas o se anteponen o superponen a los cambios. Este es un tema clásico del Derecho administrativo que ha abordado brillantemente VAQUER CABALERIA.[5]
En definitiva, la dimensión monstruosa de nuestro ordenamiento requeriría de la utilización de una mejor técnica legislativa con derogaciones expresas, concordancias, tablas de equivalencia y/o vigencia y demás. También plantea el problema de la distinción entre varios conceptos conexos pero distintos: eficacia, vigencia, derogación, obsolescencia, reviviscencia o incluso la más básica entre normas y actos o entre normas indefinidas y normas de alcance temporal limitado.
En este contexto, aparece en el DOGC nº 9526 publicado el pasado 23 de octubre de 2025,[6] el Decreto 224/2025, de 21 de octubre, de simplificación de disposiciones reglamentarias, que realiza una derogación masiva de normas reglamentarias.
Efectivamente, según su exposición de motivos (a la que se llama engañosamente, Preámbulo): «En la última década, la Generalitat de Catalunya ha puesto en marcha un proceso de revisión sistemática del marco jurídico catalán para depurarlo de normas obsoletas y dotarse de un inventario del derecho vigente. El ordenamiento jurídico competencia de la Generalitat, como la mayoría de sistemas occidentales, adolece de un problema de inflación normativa y de acumulación de normas en el tiempo, una parte considerable de las cuales ya no es de aplicación. Esta complejidad se incrementa debido a la coexistencia de normas vigentes y de normas derogadas tácitamente, que no se pueden identificar en el Portal Jurídico de Cataluña, a diferencia de las derogaciones expresas. También son muy numerosas las normas de carácter temporal, cuya vigencia no siempre resulta fácil determinar. Esta situación dificulta la claridad, la inteligibilidad y la accesibilidad del derecho, con los consiguientes riesgos para la seguridad jurídica. Ello no solo tiene repercusiones en el ámbito económico, sino también en la esfera social. Además, las dificultades para que la ciudadanía pueda acceder de forma sencilla al derecho aplicable socavan la confianza en las instituciones y en el derecho». Con el tiempo empieza a abrirse camino el llamado Derecho a conocer el Derecho que incluye no solamente la publicación sino la inteligibilidad del conjunto (lo que el Decreto llama «acceso y conocimiento del derecho a la ciudadanía y los agentes económicos y sociales».
El Decreto, pues, reconoce abiertamente la patología de la hiperinflación, (que no consuela que sea común a «la mayoría de ordenamientos occidentales»), la obsolescencia / decadencia y lo insuficiente de la derogación tácita.
Para remediar esta situación, se acomete una revisión de disposiciones agrupadas en tres categorías diferenciadas:
- los actos administrativos aprobados mediante decretos u órdenes. (Anexo I)
- las disposiciones normativas que contienen normas tácitamente derogadas (Anexo II)
- las disposiciones normativas que contienen normas temporales que han perdido la vigencia por decadencia (Anexo III)
Si descontamos las 5 normas derogadas relativas a la concesión 4 de premios que integran el primer subgrupo (Premio de la Generalidad de Cataluña a la Aplicación de la Tecnología al Proceso o al Producto Industrial; Premio “Jordi Lluch i de Andrés”; Premio del Libro Fotográfico y Premio Nacional de Investigación Etnográfica Joan Amades), el cuadro resumen resultante es el siguiente:
Cuantitativamente, se produce pues una derogación masiva de un total de 800 Decretos u Órdenes que ocupan nada más y nada menos que 40 páginas del Diario Oficial, sin demasiada explicación de los criterios de selección y metodología taxonómica o la periodificación.
Pese a la apariencia de derogación masiva y simplificación del ordenamiento, la confusión que se introduce puede ser mayúscula. Al menos en tres aspectos:
En primer lugar, la distinción entre Decreto-norma y Decreto-acto administrativo. Pese a que la Comissió Jurídica Assessora (Dictamen 298/2019, de 3 de octubre) se explayara en la distinción traída de la dogmática alemana entre Rechtssatz i Rechtsnorm, lo cierto es que en Derecho español, un nombramiento de una persona para ocupar un cargo es un acto administrativo cuyo fin de vigencia se produce por igual Decreto de cese de la persona nombrada y no por derogación de la norma de nombramiento. Los actos administrativos no tienen vocación de perduración en el ordenamiento, se agotan en sí mismos y salvo su impugnación en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, no son eliminables del ordenamiento mediante derogación. Este sería el ejemplo del Decreto 9/1989, de 21 de enero, de nombramiento del señor Alfons Thió i de Pol como titular de la Gerencia en materia de protección civil.
En segundo lugar, aparece la cuestión de la derogación de Decretos de derogación de normas anteriores. Al derogarse una norma que deroga una norma anterior, ha de entenderse que la norma primera revive en su vigencia. Lógicamente, eliminada del ordenamiento la derogación (que no la norma primera), ésta revive o recobra su vigencia. Como botón de muestra sirvan: el Decreto 232/1995, de 25 de julio, por el que se derogan los decretos 274/1985, de 3 de octubre, y 280/1987, de 4 de agosto o el Decreto 350/1995, de 7 de noviembre, por el que se deroga el Decreto 213/1992, de 1 de septiembre, de modificación del Decreto 42/1989, de 24 de febrero, sobre medidas de financiación de actividades del sector agrario y pesquero. No constan en el listado la eliminación (ni tácita ni por expiración temporal) de los Decretos 274/1985; 280/1987 o 213/1992. Por lo tanto, el efecto de incluir estas normas en la derogación masiva introduce una ulterior confusión sobre la vigencia.
En tercer lugar, la innecesaridad de mezclar temporalidad y derogación. Una gran cantidad de normas que hoy se derogan contienen convocatorias concretas para un año determinado o, por ejemplo, fijación de las tasas universitarias para un determinado curso académico. Así el Decreto de derogación masiva procede a eliminar expresamente del ordenamiento una norma cuyo contenido no tenía vocación de continuidad más allá de la anualidad a la que se refería. En todas las normas circunscritas a un período temporal, nada añade ni simplifica su derogación expresa.
Todo ello pone de manifiesto – como indica mutatis mutandis la sabiduría popular – que no todo lo que reluce es simplificación administrativa. Efectivamente, la derogación se erige como una institución central en la garantía de la correcta ordenación temporal de las normas del sistema legal. En cambio, no es adecuada para normas de derogación de otras normas o para normas temporales o, menos aún, para meros actos administrativos. Si lo que se pretende es dar una mayor certidumbre en el Derecho aplicable y en la seguridad jurídica general, el Decreto 224/2025 no aporta nada.
Existen ya instituciones propias del Derecho general o incluso el Plan normativo 2025 que supone un intento de crear un inventario riguroso de las normas que permita el acceso al derecho vigente de la Generalitat de Catalunya. Todas ellas iniciativas mucho más consistentes que la efectista derogación masiva del Decreto 224/2025. O incluso con menos alaracas, una buena concordancia dentro de las bases de datos del portal jurídico de la Generalitat. En definitiva, las derogaciones masivas y puntuales son una solución atípica que nunca se ha utilizado en nuestra tradición. El problema de la obsolescencia de las regulaciones antiguas no supone, de hecho, una amenaza grave para la práctica jurídica.
Es encomiable y necesario diseñar un sistema conceptual de revisión periódica del ordenamiento jurídico y utilizar las formas clásicas de derogación expresa. Pero una relación heterogénea de normas obsoletas, en desuso o cuya eficacia temporal se limitaba a una anualidad más o menos remota, no supone más que un trampantojo de escasa utilidad real.
[1] .- NIETO, Alejandro. (1994) Derecho administrativo sancionador, Tecnos, 1994. p. 25.
[2] .- GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo (1999) Justicia y seguridad jurídica en un mundo de leyes
desbocadas, Madrid, Civitas.
[3] .- MUÑOZ MACHADO, Santiago (1986) Cinco estudios sobre el poder y la técnica de legislar,
Madrid, Civitas.
[4] .- https://app.congreso.es/est_leyes/
[5] .- VAQUER CABALLERIA, M. (2010) La eficacia territorial y temporal de las normas. Tirant lo Blanch y Universidad de Valencia.
[6] .- https://dogc.gencat.cat/es/sumari-del-dogc/?anexos=1&selectedYear=2025&selectedMonth=10&numDOGC=9526&language=es_ES
