La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, en sus sentencias de 30 de octubre de 2025 (recurso núm. 761/2023) y de 4 de noviembre de 2025 (recurso núm. 803/2023), ha resuelto diversos recursos contencioso-administrativos interpuestos contra el Real Decreto 445/2023, de 13 de junio, por el que se modifican los anexos I, II y III de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.
En estos recursos los recurrentes invocaron varios motivos impugnatorios tendentes a que se declarara la nulidad de pleno derecho de la norma por vicios o irregularidades producidos en el procedimiento seguido para su elaboración.
En estas sentencias, el Tribunal Supremo no hace más que reiterar su doctrina antiformalista en relación con la nulidad de las disposiciones reglamentarias por defectos de procedimiento, que se puede sintetizar en los siguientes postulados:
1. El procedimiento de elaboración tiene por finalidad garantizar la oportunidad, acierto y legalidad de la norma que se elabora. Como procedimiento especial responde a la idea de administración participativa y para garantizar esos objetivos regula diversos momentos en los que se recaba el parecer ciudadano, en general o a través de organizaciones representativas, más entidades afectadas y administraciones; además se recaban aquellos informes que sean preceptivos por serlo con carácter general o por exigirlos normas sectoriales (STS de 30 de septiembre de 2020, recurso núm. 36/2019).
2. Es exigible rigor en el cumplimiento de los trámites de ese procedimiento, pues se ventila la promulgación de normas que integran el ordenamiento jurídico, que se insertan en el sistema de fuentes, luego tienen una eficacia general y vigencia indefinida, de ahí que las ilegalidades reglamentarias tanto sustantivas como procedimentales sean causa de nulidad de pleno derecho (artículo 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas). Ahora bien, hay que realizar una interpretación funcional y teleológica de las garantías procedimentales para, evitando caer en el puro formalismo, atender más a la finalidad a la que responden, en cuya valoración han de tenerse en cuenta las especialidades de la disposición general de que se trate (STS de 30 de septiembre de 2020, recurso núm. 36/2019).
En efecto, los presupuestos formales para la aprobación de los reglamentos han de interpretarse con un criterio finalista para no incurrir en un excesivo formalismo, puesto que el procedimiento no tiene una finalidad en sí mismo considerado, sino en cuanto es garantía de que en la aprobación del reglamento se han salvaguardado todos los intereses afectados, en especial, los propios de la potestad reglamentaria de la que es titular la Administración que lo aprueba, que es la finalidad de los trámites que se impone por la norma que regula el procedimiento de aprobación (STS de 4 de abril de 2022, recurso núm. 300/2020).
3. La especialidad de ese procedimiento, aparte de sus diferencias estructurales respecto del procedimiento que finaliza con una resolución, lleva a modular el alcance de exigencias ordinarias como pueden ser, por ejemplo, la motivación, la idea de indefensión o, respecto de la potestad ejercitada, el alcance de la discrecionalidad administrativa. Más intensa es, en cambio, la exigencia en este procedimiento de principios como el de trasparencia, seguridad y eficiencia o los principios de buena regulación (STS de 30 de septiembre de 2020, recurso núm. 36/2019).
4. Para que los defectos formales puedan tener relevancia a los efectos de ocasionar la nulidad de una norma reglamentaria, deben ser de tal entidad que permitan concluir que el ejercicio de la potestad reglamentaria se ha ejercitado con una clara vulneración de las exigencias que impone un precepto de rango superior, que es el presupuesto de nulidad del artículo 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (STS de 24 de julio de 2023, recurso núm. 162/2021).
Es decir, para que proceda la nulidad es preciso que se haya prescindido totalmente de los trámites del procedimiento, no bastando la omisión de alguno de estos trámites por importante que pudiera resultar, de suerte que la omisión procedimental ocasionada debe ser no solo manifiesta, es decir, palpable y a todas luces evidente e inequívoca, sino también total y absoluta, esto es, que denote una inobservancia de las normas de procedimiento que afecte en su conjunto a la sustanciación del mismo, de manera global y no meramente parcial o accidental. Por ello, solo cuando la omisión de trámites del procedimiento previsto para la elaboración de las disposiciones generales o su defectuoso cumplimiento se traduzca en una inobservancia trascendente para el cumplimiento de la finalidad a que tiende su exigencia, conllevará la nulidad de la disposición que se dicte. Esta finalidad se traduce en una garantía ad extra, en la que se inscriben tanto la audiencia a los ciudadanos, como la necesidad de una motivación de la regulación que se adopta, en la medida necesaria para evidenciar que el contenido discrecional que incorpora la norma no supone un ejercicio arbitrario de la potestad reglamentaria, y en una garantía interna, encaminada a asegurar tanto la legalidad como el acierto de la regulación reglamentaria (STS de 12 de abril de 2019, recurso núm. 58/2017).
5. A lo largo del procedimiento de elaboración de un reglamento (precisamente por ese principio participativo que lo informa) es frecuente que vaya cambiando la redacción del texto proyectado. Esto es normal, pero al no aplicarse el principio contradictorio la regla general es que no es exigible reiniciar una y otra vez los trámites de audiencia, información o recabar informes a medida que en ese proceso de elaboración va cambiándose el proyecto que se gesta. Esta regla general tiene como excepción aquellos casos en los que en una nueva versión del proyecto se introducen cambios sustanciales, que afectan a los aspectos nucleares de lo proyectado (STS de 30 de septiembre de 2020, recurso núm. 36/2019).
En definitiva, según la jurisprudencia del Tribunal Supremo, los defectos formales deben interpretarse desde una óptica sustancialista y no meramente formalista, de modo que para que afecten a la legalidad de las normas reglamentarias deben tener relevancia para su contenido material.
