Destacada sentencia la que ha dictado la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en fecha 27 de noviembre de 2025 (recurso núm. 6013/2024), en la que fija la doctrina casacional de que los funcionarios interinos pueden desempeñar las funciones públicas de instructor y secretario en los procedimientos tramitados por las Administraciones Públicas en ejercicio de la potestad sancionadora.
El supuesto de autos versa sobre una multa de 30.000 euros impuesta por el Director Ejecutivo de la Agencia Canaria de Protección del Medio Natural, mediante la Resolución núm. 865, de 11 de diciembre de 2020, al Consorcio del Agua de Lanzarote, como responsable de la comisión de una infracción administrativa grave tipificada en el artículo 90.2.h) de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, consistente en el vertido al mar de aguas residuales sin contar con la preceptiva autorización.
Contra dicha resolución sancionadora, el Consorcio interpuso recurso contencioso-administrativo, en el que, entre otros motivos, invocaba la nulidad del procedimiento sancionador porque la instructora y la secretaria del mismo eran funcionarias interinas, por lo que no podían ejercer tales funciones al estar reservadas a funcionarios de carrera.
El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 4 de Las Palmas de Gran Canaria dictó la sentencia núm. 177/2022, de 5 de septiembre, por la que estimó el recurso y anuló el acto administrativo impugnado.
El Gobierno de Canarias interpuso contra dicha sentencia recurso de apelación ante el Tribunal Superior de Justicia de Canarias, que lo desestimó mediante la sentencia núm. 181/2024, de 9 de mayo, confirmando la de instancia, «pues, tal y como declara la Juzgadora, el artículo 9 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre por el que se aprueba el Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público limita el ejercicio de las funciones a que se refiere en su apartado 2º a los funcionarios de carrera (las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas), mientras que el artículo 10, referido a los funcionarios interinos, dispone que a éstos les será aplicable el régimen general de los funcionarios de carrera, en cuanto sea adecuado a la naturaleza de su condición».
Contra esta última sentencia, el Gobierno de Canarias interpuso recurso de casación ante el Tribunal Supremo, cuya Sala de lo Contencioso-Administrativo admitió a trámite mediante auto de 29 de enero de 2025 y estableció que la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar «si dada la redacción de los artículos 9.2 y 10 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre que aprueba el texto refundido del estatuto básico del empleado público, un funcionario interino puede ejercitar funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de funciones públicas -como supone la potestad sancionadora- o en la salvaguarda de los intereses del Estado y de las Administraciones Públicas, que corresponden en exclusiva a los funcionarios públicos».
En consecuencia, la cuestión jurídica planteada en esta casación se reduce a resolver si los funcionarios interinos pueden ser nombrados instructores y secretarios en los expedientes sancionadores tramitados por la Administración y, en su caso, si pueden o no ejercer tales funciones, por ser o no de la exclusiva responsabilidad de los funcionarios de carrera.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo empieza recordando que tanto su jurisprudencia como la doctrina del Tribunal Constitucional han declarado, de modo general, la equiparación entre los funcionarios públicos de carrera e interinos, en cuanto al ejercicio de funciones públicas.
A este respecto, la STC 106/2019, de 19 de septiembre, tuvo ocasión de referirse a la problemática que ahora se enjuicia, pues abordó el análisis del artículo 9 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP), aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre. Dicho precepto establece:
«Artículo 9. Funcionarios de carrera
1. Son funcionarios de carrera quienes, en virtud de nombramiento legal, están vinculados a una Administración Pública por una relación estatutaria regulada por el Derecho Administrativo para el desempeño de servicios profesionales retribuidos de carácter permanente.
2. En todo caso, el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas corresponden exclusivamente a los funcionarios públicos, en los términos que en la ley de desarrollo de cada Administración Pública se establezca».
Según la citada sentencia, «esta referencia a los «funcionarios públicos» del apartado segundo es la que permite que otra clase de funcionarios, los interinos, puedan ejercer esas funciones reservadas, de conformidad con el art. 10.1 TREBEP, que dice: «Son funcionarios interinos los que, por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia, son nombrados como tales para el desempeño de funciones propias de funcionarios de carrera (…)»».
En consecuencia, el Tribunal Constitucional ha apreciado la existencia de un criterio de equiparación entre funcionarios de carrera e interinos en el ejercicio de las potestades públicas, además de en lo atinente a la preservación de los intereses generales. Y dentro del ejercicio de aquellas potestades, se encuentra la potestad sancionadora como genuino instrumento del ius puniendi del Estado.
Igualmente, la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo ha reconocido la equiparación de funciones que, en términos generales, debe observarse en el ámbito de actuación de los funcionarios públicos, ya sean de carrera o interinos.
Así lo han expresado, entre otras, la STS núm. 294/2020, de 2 de marzo (recurso de casación núm. 3247/2019) o, más recientemente, la STS núm. 453/2025, de 10 de abril (recurso de casación núm. 5770/2022). Ambas resoluciones abordaron el enjuiciamiento de las funciones desempeñadas por policías locales interinos y, más concretamente, por cuestiones relacionadas con el porte de armas por parte de aquellos, en cuanto manifestación externa de ejercicio de potestades públicas.
La STS núm. 294/2020, de 2 de marzo, en relación con el artículo 9.2 del TREBEP, declaró lo siguiente:
«La utilización intencionada de la expresión «funcionarios públicos», cuando el enunciado del precepto y el n.º 1 se refiere a funcionarios de carrera, pone claramente de manifiesto la inclusión en tal expresión tanto de los funcionarios de carrera como los interinos. Desde estas consideraciones el propio Estatuto señala la equiparación en el contenido funcional y su ejercicio entre ambas clases de funcionarios, señalando el art. 10 que los funcionarios interinos son nombrados como tales para el desempeño de funciones propias de funcionarios de carrera y que les será aplicable, en cuanto sea adecuado a la naturaleza de su condición, el régimen general de los funcionarios de carrera. En consecuencia y desde el punto de vista estatutario el funcionario interino, en este caso policía local interino, realiza las mismas funciones que los que sean de carrera y con las mismas facultades, en este caso en relación con el uso de armas de fuego, sin que se desprenda de dicha normativa especialidad o limitación al respecto».
Del mismo modo, la reciente STS núm. 453/2025, de 10 de abril, que versa sobre la formación que deben recibir los policías locales interinos para su capacitación en el manejo de las armas reglamentarias, insiste en la equiparación entre funcionarios de carrera e interinos, en el ámbito de las funciones públicas de los miembros de la Policía Local.
En consecuencia, tanto la jurisprudencia del Tribunal Constitucional como la del Tribunal Supremo han establecido un marco de equiparación general entre las funciones públicas que pueden asumir los funcionarios de carrera y los funcionarios interinos. Lógicamente, en determinados aspectos de su configuración legal existen también marcadas diferencias, que se refieren a su estatuto jurídico y a la distinta naturaleza temporal del vínculo jurídico que los une con la Administración, por lo que el régimen jurídico de ambas categorías de funcionarios no es totalmente igual y equiparable. Sin embargo, en el ámbito de la función pública y en el desempeño de los cometidos asignados a los funcionarios públicos, la jurisprudencia no ha establecido distinciones entre unos y otros.
Ciñéndose ya a la cuestión jurídica planteada, la Sala declara que el artículo 9 del TREBEP, en respuesta a la rúbrica que lo encabeza, define, en su apartado 1 a los funcionarios de carrera como los que «en virtud de nombramiento legal, están vinculados a una Administración Pública por una relación estatutaria regulada por el Derecho Administrativo para el desempeño de servicios profesionales retribuidos de carácter permanente», poniendo de manifiesto las singularidades que les caracterizan, esto es, la existencia de un estatuto orgánico, carrera profesional, permanencia y desempeño de funciones públicas. Pero, a continuación, utiliza una fórmula distinta, mucho más genérica, para describir el ámbito de las funciones públicas que desempeñan, utilizando los términos «funcionarios públicos» en general, sin distinción alguna, para referirse tanto a los funcionarios de carrera como a los funcionarios interinos, a fin de distinguirlos de otros tipos de personal al servicio de las Administraciones Públicas (eventual, laboral, etc.). A tales «funcionarios públicos» en general se les atribuyen ex lege y de modo exclusivo «el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas, en los términos que en la ley de desarrollo de cada Administración Pública se establezca».
Por su parte, el artículo 10 del TREBEP, que establece la definición y el régimen jurídico de los funcionarios interinos, dispone que estos son nombrados, por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia, «para el desempeño de funciones propias de funcionarios de carrera» (apartado 1), cuando se dé alguna de las circunstancias que se citan en el mismo, siéndoles de aplicación «en cuanto sea adecuado a la naturaleza de su condición, el régimen general de los funcionarios de carrera» (apartado 5).
En consecuencia, la Sala establece que «la mera condición de ser funcionario de carrera o interino no puede erigirse en criterio determinante de la regularidad o irregularidad y mucho menos de la nulidad de un expediente sancionador, por el mero hecho de que la persona instructora o secretaria de aquel tenga la condición de funcionaria interina o de carrera».
Por otro lado, añade que, en clara sintonía con el principio de igualdad en la aplicación de la ley del artículo 14 de la CE, «la posición de ambas tipologías de funcionarios públicos, de carrera e interinos, se halla en un estatus de equiparación, de tal manera que unos y otros, en función del tipo de puestos de trabajo que desempeñen, deberán estar en igualdad de condiciones para desempeñar las funciones públicas de instructor y secretario en un expediente sancionador, pues los únicos criterios que deben regir para su elección es la de su capacidad técnica y, en su caso, la experiencia profesional que tengan en el desempeño de estos cometidos».
Con fundamento en todas las consideraciones expuestas, la Sala concluye «que el criterio de equiparación entre funcionarios de carrera e interinos, dentro de la categoría general de funcionarios públicos, impone el establecimiento de un régimen de igualdad entre unos y otros para el desempeño de las funciones de instructor y secretario de los expedientes sancionadores, sin que la mera condición, como funcionarios interinos, de quienes asuman aquellas funciones públicas pueda ser el criterio determinante para afectar a la regularidad de los expedientes sancionadores para los que hayan sido nombrados».
De conformidad con la argumentación expuesta, la Sala considera que la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia ha de ser respondida del siguiente modo:
«En interpretación de lo que disponen los artículos 9.2 y 10 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, que aprobó el Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, corresponde a los funcionarios públicos, ya lo sean de carrera o interinos, las funciones propias de la instrucción de los expedientes, abiertos en el ejercicio de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas».
Por todo ello, la Sala estima el recurso de casación interpuesto y ordena la retroacción de actuaciones y su remisión al Tribunal Superior de Justicia de Canarias para que, a la vista de los demás motivos de impugnación formulados en su momento por el Consorcio del Agua de Lanzarote contra la resolución del Director Ejecutivo de la Agencia Canaria de Protección del Medio Natural que le impuso la sanción pecuniaria, enjuicie y resuelva sobre la cuestión de fondo debatida en el recurso contencioso-administrativo interpuesto.
