Como es conocido, el ordenamiento administrativo califica a determinadas entidades, ciertamente heterogéneas pero que tienen en común la defensa de intereses profesionales o económicos que les son propios (art. 52 Constitución), como «Corporaciones de Derecho Público» (CDP), lo cual directamente comporta atribuirles una personalidad de Derecho Público.
Se ha discutido ampliamente sobre si estas entidades son o no Administraciones públicas (durante mucho tiempo el concepto de Administración pública se ha identificado con el dato formal de la personalidad jurídico-pública), pero se ha explicitado menos si las CPD pertenecen o no al sector público, a pesar de la relevancia que presenta en la actualidad que una entidad se integre o no en el mismo.
Además, para mayor confusión, alguna ley reciente, como la Ley 2/2023, de 20 de febrero, reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción, declara expresamente que, a los efectos de misma, se entienden comprendidos en el sector público, «Las corporaciones de Derecho público» [art. 13.1.e)].
Sin embargo, no es esto lo que se infiere del conjunto del ordenamiento jurídico.
De entrada, las leyes que introdujeron la noción de sector público, como son la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas (art. 4.1) y la Ley General Presupuestaria (art. 2), ni siquiera mencionan a las CDP. Pero tampoco las menciona la más moderna Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), a cuya delimitación del sector público se remiten otras leyes (como, p. ej., art. 2.4 de la Ley 15/2022, de 12 de julio, integral para la igualdad de trato y la no discriminación).
Aun así, podría suscitarse la duda de si las CDP se pueden considerar englobadas en la categoría de entidades de derecho público “vinculadas” a las Administraciones Públicas (parece obvio que debe descartarse la referencia a entidades «dependientes» de las Administraciones Públicas), y que, según la LRJSP [art. 2.2.a)], forman parte del sector público institucional. Y es cierto que las CDP, con importantes graduaciones según la categoría, mantienen un cierto vínculo con la Administración correspondiente que, a veces, se califica de tutela. Así, p. ej., el TR de la Ley de Aguas establece que las Comunidades de Usuarios tienen el carácter de Corporaciones de Derecho Público adscritas al Organismo de cuenca, que velará por el cumplimiento de sus Estatutos u Ordenanzas y por el buen orden del aprovechamiento (art. 82.1).
Pues bien, esta posible interpretación es abiertamente desmentida por las principales leyes administrativas.
La Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que sí menciona a las CDP, diferencia claramente, de un lado, las entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas [art. 2.2.a), precepto paralelo al de la LRJSP], que sí forman parte del sector público, y, por otro lado, las Corporaciones de Derecho Público, que se mencionan al margen de la delimitación del sector público (art. 2.4), por lo que parece claro que no pueden reconducirse a aquella categoría. De hecho, la mención expresa de las CDP en el artículo 2.4 tiene por finalidad extender el ámbito subjetivo de la LPAC más allá del sector público al que inicialmente se aplica (art. 2.1), y, además, mediante una sujeción diferenciada («se regirán por su normativa específica en el ejercicio de las funciones públicas que les hayan sido atribuidas por Ley o delegadas por una Administración Pública, y supletoriamente por la presente Ley»).
Igualmente, la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), contempla separadamente, de un lado, a las entidades de derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas a un sujeto que pertenezca al sector público, y que se incluyen en el sector público [art. 3.1.g)]; y, de otro lado, las Corporaciones de Derecho Público (art. 3.5), mencionadas al margen del sector público delimitado en el artículo 3.1 de la Ley, y de nuevo como una extensión del ámbito de aplicación de la LCSP, junto a otras organizaciones (como partidos políticos y sindicatos) que, en modo alguno, pueden considerarse sector público.
Por su parte, la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG), si bien no contiene una relación de entidades integrantes del sector público, sí diferencia claramente las entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas a cualquiera de las Administraciones Públicas [art. 2.1.d)], y que la propia LTAIBG califica de Administraciones públicas (art. 2.2), y las CDP [art. 2.1.e)], que no solo quedan fuera de la calificación de Administraciones públicas, sino que se sujetan a la ley de forma limitada (en lo relativo a sus actividades sujetas a Derecho Administrativo).
Finalmente, debe señalarse que, mientras la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956 calificaba como Administración pública a las «Corporaciones e Instituciones públicas sometidas a la tutela del Estado» (art. 1.2.c), la vigente Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998 (LJCA) diferencia, de un lado, «Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales» [art. 1.2.d)], que son consideradas Administraciones públicas, y, de otro lado, las Corporaciones de Derecho público [art. 2. c)], cuyos actos y disposiciones adoptados en el ejercicio de funciones públicas se someten al ámbito de la jurisdicción contenciosa, pero sin que se califiquen como Administraciones públicas (al igual que, p. ej., los concesionarios).
Incluso en el caso de la citada Ley 2/2023, de 20 de febrero, reguladora de la protección de las personas que informen sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción, la Ley se refiere separadamente a «Los organismos y entidades públicas vinculadas o dependientes de alguna Administración pública» [art. 13.1.b)] y a las CDP [art. 13.1.e)]. Además, debe añadirse que la inclusión de las CDP en el sector público que declara la Ley 2/2023 era innecesaria, pues se limita a imponer una obligación (disponer de un canal interno de denuncias) que la misma Ley ordena para el sector privado a partir de ciertos parámetros.
Por todo lo anterior, puede afirmarse que las CDP no son Entidades de Derecho público vinculadas a una Administración pública, de tal modo que las CDP ni son ellas mismas Administraciones públicas (pues todas forman parte del sector público) ni están integradas en el sector público. Y, al margen de las determinaciones del Derecho positivo, esta conceptuación es coherente con la naturaleza o esencia misma de estas entidades: su base o sustrato privado, derivado de su integración por sujetos particulares; su finalidad primordial de defensa de los intereses de la corporación (STC 62/2017), que por muy legítimos y relevantes que sean no deben confundirse con los intereses públicos; su organización y funcionamiento democráticos y su financiación privada, que determinan que disfruten de autonomía en el ejercicio de sus funciones, de modo que las potestades de control que, en su caso, pueda ejercer la Administración de “tutela” se limitan a parámetros de legalidad.
Y, al margen de cuestiones conceptuales, esta conformación de las CDP presenta consecuencias prácticas. Así, cabe recordar que la LRJSP (arts. 9.1 y 11.1) permite la delegación del ejercicio de competencias, así como la encomienda de gestión, a otras Entidades de Derecho Público, cuando la entidad receptora de la delegación o encomienda dependa o esté vinculada a la Administración pública titular de la competencia. Por tanto, en la medida en que las CDP, según se ha demostrado, no pueden ser calificadas de entidades de Derecho Público dependientes o vinculadas a Administración pública alguna, la LRJSP no constituye base legal suficiente para este tipo de traslaciones competenciales (así H. M. Hernández Jiménez).
Con esto no afirma que no sean viables dichas traslaciones, sino que precisan de cobertura específica en una norma con rango de ley (generalmente, la que ordene cada categoría de CDP), y sólo en los ámbitos y materias especificados por la misma. Así, p. ej., la Ley 6/2017, de 8 de noviembre, de protección y defensa de los animales de compañía de la Región de Murcia, autoriza a la Administración Regional a suscribir acuerdos o convenios con el Colegio Oficial de Veterinarios de la Región de Murcia para la gestión del Registro de Animales de Compañía de la Región de Murcia (D.A. 2ª), que constituye sin duda ejercicio de una función pública (una competencia), que de otro modo debería llevar a cabo directamente la Administración autonómica.
Igualmente, no son viables los encargos de ejecución por parte de Administraciones públicas a CDP, pues estas no son susceptibles de constituirse en medio propio personificado de aquellas. Como indicara el Tribunal de Justicia UE (STJUE de 12 septiembre 2013, asunto C-526/11, Colegio Profesional de Médicos de Westfalia-Lippe), la autonomía organizativa y presupuestaria (aun cuando en el asunto enjuiciado la autoridad de supervisión debía aprobar las cuotas a abonar por los miembros) se opone a que pueda considerarse una situación de dependencia de cara a los poderes públicos que permita el control de la gestión de la entidad por éstos. En el asunto enjuiciado este criterio impidió que un Colegio profesional pudiera considerarse poder adjudicador (lo que dificulta la aplicación del art. 3.5 LCSP), pero igualmente sirve para descartar que se cumpla la exigencia legal para poder obtener la consideración de medio propio, según la cual el poder adjudicador debe ejercer sobre el ente destinatario de los encargos un control análogo al que ostentaría sobre sus propios servicios o unidades [art. 32.2.a) LCSP]. Con todo, no cabe descartar por completo que pueda concurrir en algún caso el elemento de la financiación mayoritariamente pública (STJUE de 3 de febrero de 2021, C-155/19 y C-156/19, Federazione Italiana Giuoco Calcio).
Por lo demás, ciertamente la Administraciones públicas y las CDP pueden suscribir convenios de colaboración, pero estos deberán respetar las exigencias contenidas en la LCSP (art. 6.1).
