El “quien la hace, la paga”, también en el urbanismo. Pero ¡cuánto paga?

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El “quien la hace, la paga”, también en el urbanismo. Pero ¡cuánto paga?La cultura popular suele resumir en breves aseveraciones lo que el discurrir diario de la vida suele demostrar. Seguramente todos nosotros habremos afirmado alguna vez, con tono justiciero, acaso, “quien la hace, la paga”. Con ello se afirma, en términos simples, la responsabilidad que asume cada cual en relación con los resultados de sus propios actos, una responsabilidad que, en sus diversas formulaciones legales, puede tener muy diversas consecuencias, civiles, administrativas o penales.

El urbanismo no es diferente a este respecto. Y no me refiero ahora a las consecuencias de los casos de corrupción (para los corruptos, claro), sino al propio funcionamiento de nuestro sistema legal de decisión y gestión de la obra urbanizadora. Porque, en urbanismo más que en otros sectores económicos, “quien la hace, la paga”. O, para ser más exactos, “quien lo hace, lo paga”. Esta podría ser la formulación más simple del barroco principio de distribución equitativa de beneficios y cargas que permite que el destinatario final del beneficio, el solar urbanizado y listo para ser edificado, arrostre también con el coste de todas las cargas necesarias para obtenerlo. Y ello sobre la base de un proceso, técnicamente más o menos complejo, según quien opine, de distribución entre todos los afectados. Prescindiendo de que tal forma de actuar no es exclusiva del urbanismo –recordemos el principio de que “quien contamina, paga-, es lo cierto que su evolución en los últimos años merece alguna atención.

Y es que resulta que en urbanismo cada vez toca pagar más y hay menos con qué hacerlo. El beneficio resulta cada vez más costoso de obtener y esto, en momentos como el actual en que dicho beneficio dista mucho de ser una realidad materializable en el corto plazo, empieza a convertirse en un problema estructural, un problema que afecta al núcleo mismo del sistema, acostumbrado a funcionar con unos planteamientos financieros que obligan a repercutir los costes financieros lo antes posible en el adquirente final del producto. Ha bastado la reducción de la solvencia de éste, el agotamiento de la capacidad de endeudamiento del destinatario final del producto, para que estalle una crisis financiera que, hoy por hoy, nadie se atreve a predecir con seguridad cómo y cuándo acabará.

Recientemente, la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, modificó sustancialmente el juego de relaciones entre administración, promotor de actuaciones urbanizadoras o edificatorias y propietario de suelo. Ahora, de manera coherente con el decir popular que inspira este post, puede afirmarse que quien urbaniza, paga. Otra cosa es que, si es un tercero el que adquiere el beneficio, se repercuta sobre éste lo pagado. Así, si el propietario decide participar en la actuación asume la obligación de pagar su coste en lo que le corresponda, que se calculará conforme al consabido principio de distribución equitativa de beneficios y cargas.

La nueva Ley, además, continúa profundizando en la ampliación de los costes a cargo de las actuaciones urbanísticas. Así, ya en 1975 se introdujo la distinción entre suelo urbano y urbanizable con el propósito de ampliar los deberes de urbanización y cesión de determinadas infraestructuras y equipamientos, bien es cierto que limitándolo en todo caso a los calificados como dotaciones locales, es decir, a los que están al servicio del concreto ámbito de actuación. Quedaban excluidos del deber de urbanización y cesión, previa equidistribución, los sistemas generales, aun cuando la misma normativa de los años setenta contemplase procedimientos para obtener el suelo necesario para los mismos sin urbanizar, compensando a los propietarios afectados con aprovechamientos ubicados en ámbitos excedentarios, que no pudiesen materializar todo el aprovechamiento objetivo.

Poco después de la aprobación de la normativa citada, diversas leyes autonómicas (especialmente una catalana de 1981), arbitraron procedimientos urbanísticos tendentes a ampliar el alcance de los deberes de urbanización y cesión. Pero fue la Ley 8/1990, de 25 de julio, de reforma del régimen urbanístico y valoraciones de suelo, la que equiparó, desde la perspectiva de los deberes de urbanización y cesión de dotaciones locales, el suelo urbano con unidad de ejecución y el suelo urbanizable. Al mismo tiempo, dicha norma habilitó a las leyes autonómicas para extender ese deber a los sistemas generales, a las infraestructuras y equipamientos al servicio de toda la población.

¿Qué hacían mientras tanto nuestros Tribunales? La posición del Tribunal Supremo sobre esta cuestión ha sido bastante clara. Sintéticamente, ha entendido que cada actuación urbanística debe urbanizar y ceder las infraestructuras y equipamientos que estén a su servicio, directamente vinculadas a las necesidades que ella misma genera. Las que estén al servicio del conjunto de la población deben financiarse con cargo a procedimientos que, trascendiendo de lo urbanístico, permitan repercutir su coste al conjunto de la población beneficiada. De este modo, el Tribunal Supremo actuaba en esta materia forzando un control inicial sobre el planeamiento, a la hora de definir dotaciones locales y sistemas generales, y otro, posterior, sobre la urbanización y cesión, que debía limitarse a las primeras.

Así las cosas, la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones, pretendió hacerse eco, en esencia, de la jurisprudencia del Tribunal Supremo y, en sus artículos 14.b), c) y e) y 18.1, 2, 3 y 5, vino a establecer un régimen conforme al cual, en relación con la urbanización y cesión de sistemas generales, se distinguía entre suelo urbano no consolidado y suelo urbanizable. En el primero, el deber se limita a la cesión de los suelos destinados a sistemas generales adscritos al ámbito de actuación, sin alcanzar la urbanización (aunque la cuestión diste mucho de estar literalmente resuelta), mientras que en los segundos, una vez incluido lo anterior, se extiende a los sistemas generales incluidos en el ámbito, junto a los adscritos, y se impone la obligación de costear y, en su caso, ejecutar las infraestructuras de conexión con los sistemas generales exteriores a la actuación y, en su caso, las obras necesarias para la ampliación o refuerzo de dichos sistemas requeridos por la dimensión y densidad de la misma y las intensidades de uso que ésta genere (la ampliación o refuerzo de sistemas generales es actuación sobre sistemas generales, que deben reurbanizarse, por tanto, según esta Ley).

Así pues, si en suelo urbano no consolidado podía sostenerse con cierta solvencia el mantenimiento de la situación anterior, y la consiguiente vigencia de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, en suelo urbanizable, sin embargo, pudiera defenderse con solvencia la ampliación, de nuevo, del alcance del deber de urbanización y cesión de sistemas generales en cuanto la actuación impusiese su extensión para garantizar la conexión o su ampliación o refuerzo para garantizar su funcionalidad. Así las cosas, en la Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de marzo de 2007, anterior a la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo, se vino a interpretar de manera restrictiva lo establecido, respecto del alcance del deber de urbanización de sistemas generales, en la Ley 6/1998 impidiendo que pueda ponerse a cargo de una actuación urbanística carga alguna en relación con los mismos que vaya más allá de lo establecido en el artículo 18.3. Y ello, según el Tribunal, por tres razones: el propósito del legislador de poner freno al incremento del precio de la vivienda, que impide interpretar la norma en el sentido de ampliar las cargas impuestas sobre la urbanización; la distribución constitucional de competencias, que impone definir para todo el territorio español de manera uniforme el alcance del deber de urbanizar “y exigiría, por ello, que en la regulación establecida por el legislador estatal… se viera, y se viera con una claridad que no tiene el número 6 del artículo 18, que el espíritu y finalidad de la norma ha sido el de imponer ese incremento”; y “el sentido constante y uniforme de nuestro ordenamiento urbanístico sobre el alcance del deber de urbanización”. En suma, que las cosas sigan como están.

Sin embargo, en la sentencia comentada existe un voto particular discrepante, que llega a la conclusión contraria que la mayoría y que entre sus argumentos esgrime tanto el sentido de diversas normas autonómicas como el del proyecto de ley que luego fuera Ley 8/2007. Ésta, efectivamente, establece en su artículo 16.1.a), c) y d), lo que parece ser una completa habilitación al planeamiento para concretar el alcance del deber de urbanización superando la distinción conceptual entre dotación local y sistema general. Así, con carga a cada actuación de urbanización se deberá “entregar a la Administración competente el suelo reservado para viales, espacios libres, zonas verdes y restantes dotaciones públicas incluidas en la propia actuación o adscritas a ella para su obtención”; “costear y, en su caso, ejecutar todas las obras de urbanización previstas en la actuación correspondiente, así como las infraestructuras de conexión con las redes generales de servicios y las de ampliación y reforzamiento de las existentes fuera de la actuación que ésta demande por su dimensión y características específicas, sin perjuicio del derecho a reintegrarse de los gastos de instalación de las redes de servicios con cargo a sus empresas prestadoras, en los términos establecidos en la legislación aplicable” y, finalmente, “entregar a la Administración competente, junto con el suelo correspondiente, las obras e infraestructuras a que se refiere la letra anterior que deban formar parte del dominio público como soporte inmueble de las instalaciones propias de cualesquiera redes de dotaciones y servicios, así como también dichas instalaciones cuando estén destinadas a la prestación de servicios de titularidad pública”.

La cuestión, como siempre en nuestro país, es la siguiente: ¿Está lo suficientemente claro, se ve con la suficiente claridad? Probablemente, aunque sea dentro de unos ocho o diez años, el Tribunal Supremo nos revelará su visión. Mientras, se seguirán pintando planos y aprobando reparcelaciones con mano temblorosa.

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Doctor en Derecho por la Universidad de Zaragoza (1997) ocupa plaza de Profesor Titular de Universidad en la misma Universidad y cuenta con acreditación nacional a Catedrático de Universidad (2015). Ha impartido docencia en la Universidad de Zaragoza desde 1992. Autor de numerosas publicaciones y, en particular, de siete monografías sobre contratación pública, derecho urbanístico, de vivienda y Estado autonómico, y coordinador de cuatro volúmenes colectivos, sobre la última reforma bancaria, la corrupción en España, regeneración urbana y contratación pública. Es vocal de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón en representación de los órganos de contratación del sector público autonómico aragonés (2017-). Fue Director General de Vivienda y Rehabilitación (2003-2005 y 2009-2011) y Director General de Urbanismo (2005-2007). Actualmente es Secretario General Técnico de la Presidencia del Gobierno de Aragón (2015-).

1 Comentario

  1. Peor aún: a rio revuelto… ganancia de pescadores, ¿no? Ese es el problema quizá.

    ¿No es cierto que lo de que «quien hace la paga» es a la postre una falacia en muchas ocasiones y que se van de rositas siempre todos los que ordeñaron las vacas gordas durante el periodo de abundancia y que seremos todos los que sufrimos la sobreexplotación del territorio -como mal- los que a través de unas medidas excepcionales tendremos que absorber el coste de echar abajo -primero lo uno y luego lo otro- millares de edificaciones costeras que quien las «hizo» no va a pagar?

    Por cierto, ¿cual es la responsabilidad de un legislador que con sus normas permite que se dé lugar a esto?.. porque quizá no todo es cosa de ver quien es el responsable final y hacer serios estudio acerca de la corrupción de quienes intervienen en el proceso en fase de ejecución, como no ha mucho estaba de moda. Quizá tengan alguna responsabilidad -por desgracia no exigible- los que intervinieron en fases previas, ¿no?, al diseñar mal. ¿No debería pulirse y cuidarse más esta cuestión?

    Parece claro que un sistema claro y «[b]bien diseñado[/b]» (total nada) no produciría según qué frutos.

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