La Ley 39/2015, de 1 octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), introdujo, como novedad respecto a la Ley 30/1992, el desistimiento de la Administración, si bien esta técnica ya había sido admitida por la jurisprudencia antes y después de la Ley 30/1992 en determinados procedimientos, como los expropiatorios, sancionadores y de elaboración de normas reglamentarias.
La LPAC contempla esta figura en el marco del Capítulo V dedicado a la finalización del procedimiento, en la Sección 3.ª relativa al Desistimiento y renuncia, consagrando así una dualidad de desistimientos: por los interesados de su solicitud (art. 94) y por la Administración de su iniciativa (art. 93). Y de esta sistemática se infiere que el desistimiento de la Administración es una de las llamadas modalidades de terminación anormal del procedimiento, mediante las cuales este se considera concluido sin que la Administración se haya pronunciado sobre el fondo del asunto.
En concreto, el artículo 93 LPAC establece lo siguiente: «En los procedimientos iniciados de oficio, la Administración podrá desistir (…)». Esta delimitación es plenamente coherente con lógica de los procedimientos iniciados a solicitud de interesado, en los cuales la resolución solo puede ser de naturaleza formal en aquellos casos en los que el procedimiento deba declararse concluido por causa imputable al propio solicitante (desistimiento de la solicitud, renuncia al derecho o paralización del procedimiento imputable al mismo que motive su caducidad) o por imposibilidad material. Pero en los procedimientos iniciados a solicitud de interesado el incumplimiento por parte de la Administración de la obligación de resolver (y notificar) el procedimiento en plazo no genera la técnica de la caducidad del procedimiento, sino del silencio administrativo –art. 24-, que constituye –como es sobradamente conocido- un pronunciamiento legal sobre la cuestión de fondo, sustitutivo de la resolución expresa. Y es evidente que, si se admitiese que la Administración pudiera desistir del procedimiento, sería un cómodo modo de burlar la aplicación del silencio administrativo, que constituye una garantía básica frente a la inactividad formal del procedimiento.
Hecha esta delimitación del ámbito de aplicación del desistimiento de la Administración exclusivamente a los procedimientos iniciados de oficio, la LPAC –art. 93- se limita a añadir que «(…) la Administración podrá desistir motivadamente, en los supuestos y con los requisitos previstos en las Leyes», exigencia de motivación que es reiterada en el artículo 35.1.g). Dejando de lado el deber legal de motivación, la principal cuestión que suscita el precepto es si la facultad de desistimiento de la Administración puede ejercitarse directamente en aplicación de la LPAC o, por el contrario, requiere de específica previsión en una norma con rango de ley, cuestión esta sobre la que se ha pronunciado el Tribunal Supremo en la sentencia 773/2015, de 17 de junio (recurso 3139/2023, ECLI:ES:TS:2025:2749).
En síntesis, el asunto parte de una convocatoria de la Diputación Provincial de Ourense de un concurso específico para la provisión de diversos puestos de trabajo, entre los cuales figuraba el de «asesor jurídico», para el cual el requisito exigido en las bases de la convocatoria era ser funcionario del grupo A1. Una vez publicada la lista definitiva de admitidos —con una única una candidata para la plaza en cuestión—, la Diputación procede a modificar la Relación de Puestos de Trabajo para cambiar su denominación por la de letrado‐asesor jurídico e incluir, como requisito especial para su desempeño, el grado en Derecho. A partir de esta modificación, la Diputación declaró desistir del concurso de provisión del puesto de trabajo en cuestión, sin perjuicio de iniciar uno nuevo ajustado a la RPT.
Planteado recurso contencioso por la funcionaria admitida al concurso, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, mediante sentencia n.º 147/2023, de 27 de febrero, ratificó en apelación la sentencia de primera instancia, sosteniendo que no es preciso que la Administración cuente con una habilitación legal específica para desistir, pues, de lo contrario, se haría imposible aplicar el precepto y perdería sentido afirmar de manera general la posibilidad de que desista.
Por su parte, tras precisar que la posición de un aspirante definitivamente admitido en un proceso selectivo no puede reducirse a que sea titular de una mera expectativa jurídica, pues si bien no le da derecho a que se le tenga por superado el concurso, sí tiene derecho a someterse a las pruebas previstas, el Tribunal Supremo se expresa en términos opuestos a la sala de apelación:
«El desistimiento de la Administración de un procedimiento incoado de oficio, (…), se debe contemplar como una solución excepcional. No cabe verlo de otro modo pues no es coherente que la Administración, que no ha de obrar por capricho sino cuándo y cómo la ley se lo permite y siempre en procura de la mejor satisfacción del interés público que tiene confiado, inicie procedimientos para luego ponerles fin por su sola voluntad».
Y añade la sentencia: «La segunda precisión se refiere a cuándo y en qué condiciones cabe que la Administración desista. El artículo 93 es bien claro: «en los supuestos y con los requisitos previstos en las Leyes». Es decir, en otras leyes porque si quisiera que fuera suficiente con esta sola disposición lo habría dicho, pero no lo dice. Habla de las Leyes y relaciona esa remisión con la identificación de supuestos y requisitos, los cuales ciertamente no consigna la Ley 39/2015, con lo que confirma que las Leyes a las que se refiere son otras, las que señalen los supuestos y los requisitos. El carácter excepcional del desistimiento de la Administración contribuye a confirmar la conclusión a la que llegamos».
Dado que en este caso no había en la Ley previsión alguna que autorice el desistimiento, la sentencia otorga a la recurrente el derecho a continuar el concurso específico de provisión de diversos puestos de trabajo. Y, como respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo planteada por el auto de admisión, el Supremo declara «que no cabe el desistimiento de la Administración en los procesos selectivos si la Ley por la que se rigen no lo contempla expresamente y que los aspirantes admitidos a un proceso selectivo tienen derecho a realizar las pruebas en que consiste».
En mi opinión, la sentencia del Supremo acierta en la respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo al circunscribir la doctrina de la exigencia de reserva formal de ley a los procesos selectivos. Esta doctrina no solo es compartible, sino extensiva a todos los procedimientos iniciados de oficio de los que pudiera derivarse para los interesados el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas favorables. La razón de fondo es que, al igual que en los procedimientos iniciados a solicitud de interesado (antes indicados), en estos otros procedimientos el incumplimiento por parte de la Administración de la obligación de resolver (y notificar) en plazo no genera la técnica de la caducidad del procedimiento, sino del silencio administrativo, aunque se trate en todo caso de un silencio desestimatorio –art. 25.1.b)-. De este modo, reconocer sin más límites que la Administración pudiera desistir del procedimiento, supondría también eludir la aplicación del silencio administrativo.
Por lo tanto, en todos los procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas favorables (y no solo en los selectivos) es plenamente razonable que la facultad de desistir requiera de una específica habilitación legal, que determine –como dice el artículo 93- los supuestos y requisitos necesarios, así como las consecuencias del ejercicio de esta facultad, muy señaladamente a efectos de la eventual responsabilidad patrimonial de la Administración. Y esto es precisamente lo que hace la Ley de Contratos del Sector Público, en su artículo 152, cuando autoriza al órgano de contratación a desistir, en determinados supuestos, del procedimiento de adjudicación de contratos públicos, ordenando expresamente la obligación de compensar a los candidatos o licitadores admitidos.
Ahora bien, es cuestionable la afirmación contenida en la sentencia del Supremo sobre el carácter excepcional del desistimiento de la Administración para todo procedimiento iniciado de oficio, sin más matización. En concreto, estimo que el criterio debe ser diferente en el caso de los procedimientos iniciados de oficio en los que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, respecto a los cuales el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa, no genera el silencio administrativo, sino la simple caducidad del procedimiento –art. 25.1.b)-.
En estos casos, en los que no existe perjuicio para los interesados, los principios de eficacia reclaman que la Administración pueda, motivadamente, desistir del procedimiento, con objeto de evitar sostener actuaciones innecesarias o verse obligada a esperar a que el procedimiento caduque, lo cual redunda además en una mayor seguridad jurídica para los propios interesados. Más aún, si la LPAC –art. 109.1- habilita (con límites y condiciones) a las Administraciones Públicas a revocar la resolución misma del procedimiento en los casos de actos de gravamen o desfavorables, con mayor razón podrá (motivadamente) desistir del procedimiento antes de dictar la resolución, y ello sin necesidad de habilitación legal específica.
Así, ya lo señaló, a propósito de los procedimientos sancionadores, la veterana STS de 23 de junio de 1987 (Aranzadi 6524), y sin necesidad de previsión legal expresa: «En la medida en que la Administración puede, a la vista de la información reservada, acordar la no iniciación de un procedimiento, tanto más podrá acordar el archivo de las actuaciones sin llegar al acto terminal de fondo, cuando llegue al convencimiento de la falta de base de la denuncia formulada». Y así se prevé expresamente en la moderna Ley 1/2023, de 16 de marzo, de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas Vascas –art. 46.1-.
Finalmente, en cuanto a los efectos del desistimiento en estos procedimientos, la citada Ley 1/2023 del País Vasco ordena una regla idéntica a la comúnmente aplicable a los procedimientos caducados: «El desistimiento de la Administración no obsta a la posibilidad de abrir un nuevo procedimiento, en el caso de que la Administración tenga conocimiento de nuevos hechos o pruebas o desaparezca la causa que motivaba la imposibilidad material de continuarlo» (art. 48.3). Ahora bien, a mi entender, debe aplicarse por analogía la regla dispuesta también para los procedimientos caducados –art. 25.1.b) por remisión al art. 95.3 LPAC-, según la cual los procedimientos caducados (aquí, desistidos) por la Administración no interrumpirán el plazo de prescripción de las acciones de la Administración.
