En el ámbito medioambiental los Municipios españoles están llamados a ejercer importantes atribuciones a fin de mitigar los efectos desfavorables que en el medio ambiente urbano producen el transporte y la movilidad urbana, si bien, su ámbito de intervención en dicho sector ha de ser objeto de concreción por el legislador sectorial en la materia, conforme deriva de lo preceptuado en el art. 25.2.b) LBRL.
En particular, en lo que se refiere a las obligaciones y atribuciones en materia de movilidad urbana, la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, así como su reglamento de desarrollo el Real Decreto 1052/2022, de 27 de diciembre, por el que se regulan las zonas de bajas emisiones, han venido a establecer medidas de mitigación que deben imponer los municipios de mayor tamaño, al exigir la delimitación y regulación de zonas de bajas emisiones, que tienen un relevante impacto en el transporte, desplazamiento y circulación en determinadas zonas del término municipal.
Entre el conjunto de medidas que se impone a tales efectos, entre otras, el art. 14.3 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, exige para los municipios de más de 50.000 habitantes y los territorios insulares la adopción de planes de movilidad urbana sostenible que introduzcan medidas de mitigación que permitan reducir las emisiones derivadas de la movilidad, incluyendo, entre otras medidas «el establecimiento de zonas de bajas emisiones antes de 2023».
Siendo que, a su vez, en lo que aquí resulta de interés, los requisitos a tener en cuenta, entre otros, para cumplir con la obligación de implantación de una Zona de Bajas Emisiones en el ámbito municipal, se encuentran desde el punto de vista de su regulación, por un lado, en el art. 2 del RD 1052/2022, cuando refiere que:
«1. Este real decreto será de aplicación a los proyectos de ZBE que aprueben las entidades locales en cumplimiento de las obligaciones reguladas en el artículo 14.3 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo.
2. En el marco del desarrollo de sus competencias en materia de medio ambiente urbano, corresponde a las entidades locales la regulación de las ZBE, de conformidad con el artículo 14.3 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, las cuales estarán contempladas en los planes de movilidad urbana sostenible.
3. Las ZBE serán delimitadas y reguladas por las entidades locales en su normativa municipal».
En tanto que, de otro lado, como refiere el art. 11 de la misma disposición reglamentaria:
«Las entidades locales deberán someter el proyecto de ZBE a información pública, durante un plazo no inferior a treinta días, previo anuncio en su página web institucional, y a través de los medios que estime oportunos, en los términos previstos por la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente».
A partir de tales previsiones normativas parece resultar meridianamente claro que la regulación de la Zona de Bajas Emisiones exige del pertinente instrumento normativo municipal, como es el caso de una Ordenanza, tal como así viene a referir la SJCA n.º 2 Burgos, de 16 de octubre de 2023, Rec. 66/2022, cuando anula un contrato para la instalación de instalación y colocación de diversos dispositivos para el control y gestión de la Zona de Bajas Emisiones, por ausencia de una regulación municipal, siendo que viene a referir al respecto que:
«Sucede sin embargo que, como se expone en el propio texto del Proyecto de cuya materialización y ejecución se trata, el Ayuntamiento (…) carece actualmente de Ordenanza municipal que defina y regule la ZBE ni que determine, ni su concreta ubicación, ni delimitación, ni tampoco el que, dentro de esa categoría general, a su vez establezca esa clasificación de zona cero, zona básica o zona ampliada (…)
Por más que se previera una “inminente” aprobación lo cierto es que, por lo que así se ha aportado a este procedimiento, no consta aprobada tal Ordenanza en los términos del artículo 49 de la Ley 7/1985, de 2 de abril (…)
Pues bien, siendo ello así, nos encontramos en definitiva con que el contrato cuya ejecución se trata, va a dar lugar a la materialización de suministro e instalación de toda una serie de dispositivos que delimitan y deciden, de facto y al margen de cualquier Ordenanza previa, las diversas zonas en que se subdivide la denominada ZBE y todo ello careciendo del instrumento normativo que le dé soporte (Ordenanza municipal)».
Por tanto, a tenor de dicho pronunciamiento, siendo claro que la regulación de la Zona de Bajas Emisiones en el ámbito municipal debe abordarse por la vía de un instrumento regulatorio como es la Ordenanza, hemos de preguntarnos: ¿es ello suficiente a tenor de las determinaciones normativas que regulan las Zonas de Bajas Emisiones?
A dicho interrogante, ha venido a dar respuesta la interesante STSJ Extremadura, Sala de lo contencioso-administrativo de 21 de marzo de 2025, Rec. 379/2024, que «niega la mayor» al considerar que la Ordenanza reguladora de la Zona de Bajas Emisiones debe enmarcarse previamente en el correspondiente Plan de Movilidad Urbana en el que se fijarán sus determinaciones esenciales, junto con el resto de actuaciones a llevar a cabo en la globalidad del municipio para obtener una movilidad sostenible, que luego serán desarrolladas por la Ordenanza Municipal, tal como deriva del marco normativo que hemos tenido ocasión de referenciar en líneas anteriores.
Siendo que, la omisión de tal relevante extremo, tiene unas consecuencias «funestas» para la Ordenanza tramitada sin previo Plan, tal como pone de relieve el pronunciamiento referenciado al considerar que la «inexistencia de Plan hace que la Ordenanza Municipal que apruebe definitivamente la ZBE sea nula de pleno derecho por vulneración de expresa determinación de norma con rango de ley».
Por ello, siendo la delimitación de Zona de Bajas Emisiones un ámbito en el que comienza a emerger un incipiente «ambiente» de conflictividad jurídica, conviene ser expresamente cauteloso en las determinaciones que impone su normativa reguladora, puesto que, tal como florece del último pronunciamiento traído a colación, sin «previo Plan no hay Ordenanza válida».
