El Tribunal Supremo se ha pronunciado en la interesante sentencia 1905/2024, de 2 de diciembre, recurso de casación 4359/2022, sobre el valor del informe emitido a propósito de un recurso administrativo, interpuesto frente a la adjudicación de una plaza, su contenido y competencia para suscribirlo.
En síntesis, la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana convocó un concurso para la provisión de diversas jefaturas de servicio y de sección asistenciales en diferentes hospitales dependientes de la misma.
Una vez concluido el concurso, uno de los candidatos que no fue seleccionado impugnó la evaluación de la comisión de valoración, recurso que fue estimado en primera instancia por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 5 de Valencia, mediante sentencia n.º 66/2020, de 24 de noviembre (en lo sustancial, coincidente con la sentencia del Juzgado n.º. 8 de Valencia n.º. 150/2020, de 10 de marzo, dictada sobre las mismas actuaciones), en la que se apreció que la comisión de valoración no había motivado adecuadamente las puntuaciones de los aspirantes, pues lo había hecho con una mera referencia a la «media aritmética» de las calificaciones dadas por cada uno de sus miembros, no bastando el informe complementario que, tras el recurso de alzada, suscribieron conjuntamente a tal efecto dos de los miembros de la comisión, visto que se habían emitido diferentes calificaciones y que no existían informes de los otros integrantes de la comisión.
La sentencia fue recurrida (recurso de apelación n.º 162/2021) ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, la cual estimó el recurso mediante sentencia n.º 182/2022, de 7 de marzo, (también coincidente con la sentencia n.º. 15/2022, de 13 de enero, dictada por la misma Sala en el recurso de apelación n.º 44/2021). En síntesis, la Sala consideró que el informe emitido por los dos miembros de la comisión explicaba «las baremaciones atribuidas a los aspirantes y ante las reclamaciones de estos», y que ha de entenderse que el informe es: «el criterio de la Comisión al ser asumido por ella, sin que obste la circunstancia de que se redactara por dos de sus miembros. Igualmente, el informe fue incorporado como propio en la motivación de la definitiva resolución desestimatoria del recurso de alzada».
Formulado recurso de casación, este es admitido a trámite mediante auto de 13 de julio de 2023, en el que se fijó como cuestiones de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, determinar:
(i) si es posible justificar en informe técnico emitido con razón de un recurso administrativo las razones de la puntuación otorgada a los aspirantes por la comisión de valoración de un proceso selectivo; y,
(ii) si el contenido del informe debe estar suscrito por todos los miembros de la comisión, o es igualmente eficaz a efectos justificativos de puntuaciones si se emite por parte de algunos de los miembros.
Pues bien, sobre la primera cuestión, y tras una sucinta síntesis sobre la evolución de la doctrina relativa al control jurisdiccional de la discrecionalidad técnica en procesos selectivos, la sentencia formula una importantísima aseveración:
«De esta manera resaltamos que cuando por algún aspirante sea solicitada la aclaración o cuando sea impugnada la valoración otorgada por los órganos de valoración, como ha ocurrido en el supuesto que ahora examinamos, surge la obligación de explicar las razones de ese juicio técnico. Esa obligación nace en la previsión constitucional de prohibición de arbitrariedad, que hace intolerable el silencio sobre las razones que hayan conducido a emitir el concreto juicio técnico de que se trate».
Tras esta contundente afirmación, la sentencia trae a colación la conocida doctrina sobre la motivación «in aliunde», plasmada en la actualidad en el artículo 88.6 de la Ley 39/2015, que de manera expresa establece que: «La aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución cuando se incorporen al texto de la misma».
A partir de estas premisas, la sentencia señala que «La respuesta a la cuestión de interés casacional es, por todo ello positiva: es posible justificar en informe técnico emitido con razón de un recurso administrativo las razones de la puntuación otorgada a los aspirantes por la comisión de valoración de un proceso selectivo. Y, claro está, ese informe técnico puede servir de motivación a la resolución administrativa que resuelva la impugnación de la valoración siempre que cumpla las exigencias del artículo 88.6 de la Ley 39/2015».
Ahora bien, la sentencia contiene una precisión muy relevante: «Obviamente, tal posibilidad hay que entenderla referida a los informes emitidos en su momento por los miembros del órgano que realizó la valoración, sin ampliar, sustituir ni enmendar nada en relación con lo valorado y las puntuaciones dadas entonces, sino limitada a exponer las razones por las que la aplicación de los criterios de valoración preestablecidos condujo al resultado individualizado que otorga la preferencia a un candidato frente a los demás». Como explica la sentencia con referencia a sentencias precedentes, en la vía de recurso no cabe alterar los hechos (en este caso, los méritos valorados) sino solamente explicar el camino seguido para la asignación de la calificación concedida, pero sin introducir nuevos elementos que permitan justificar esa calificación.
Y así llegamos a la segunda cuestión de interés casacional, que es realmente objeto principal de esta entrada, respecto a la cual la sentencia considera que «el informe emitido únicamente por dos miembros de la comisión de valoración no puede tener el valor pretendido, de justificar/motivar las puntuaciones numéricas emitidas por cada uno de los miembros de la comisión».
«Es más, ese informe es un documento distinto del «Informe de contestación de alegaciones» que realizo la comisión de valoración y que fue firmado por todos sus miembros. Ambos están incorporados a la resolución administrativa de alzada y las diferencias entre uno y otro son notorias y relevantes a los fines que nos ocupan. Mientras el primero (el de todos) se limita a reseñar los criterios de valoración y a decir que fueron los aplicados para otorgar las puntuaciones, sin dar explicación de las razones que han concluido en la puntuación otorgada, el segundo (el firmado solo por los dos miembros) hace una exposición detallada y razonada de ellas, hasta el punto de que la sentencia de instancia resalta que ese hubiera sido el informe válido para justificar una motivación ajustada a las exigencias de nuestra doctrina jurisprudencial».
En consecuencia, la sentencia declara la estimación del recurso de casación.
Más allá de la cuestión de la motivación, este asunto es representativo de las prácticas que, con cierta frecuencia, tienen lugar en el seno de los órganos colegiados en las cuales la voluntad o juicio del órgano es suplantada por una parte del mismo.
Es innegable que el funcionamiento de los órganos colegiados no es comparable en agilidad al de los órganos unipersonales, pues, aun cuando las nuevas tecnologías han facilitado la asistencia (a distancia) a las sesiones, su actuación siempre será episódica (pues requiere previa convocatoria y definición del orden del día) y sujeta a reglas precisas orientadas a garantizar la participación (informada y en condiciones de igualdad) en la formación de la voluntad o juicio del órgano colegiado.
Por este motivo, cabe pensar que cuando el ordenamiento atribuye una competencia a un órgano colegiado, a pesar de la menor agilidad de estos órganos (y el consiguiente sacrificio del principio de eficacia), es porque se considera que la adopción de la posición más idónea para el interés público debe ser fruto de la participación colectiva del conjunto del órgano colegiado (ya sea por su composición multidisciplinar, por la integración de la perspectiva de la sociedad civil o de otras Administraciones públicas, o, incluso, una combinación de tales circunstancias).
Y, en especial, cuando los miembros del órgano colegiado son designados en virtud de su imparcialidad y competencia profesional o técnica (comisiones juzgadoras de concursos y oposiciones, mesas de contratación, jurados de expropiación, comisiones de valoración de discapacidades, comisiones de protección de menores…), en el fondo, la norma considera que la objetividad en la formación del juicio que corresponde a estos órganos (bien jurídico que en estos casos prima sobre el de eficacia) debe alcanzarse precisamente mediante la actuación colectiva del órgano colegiado.
Por tanto, cuando una parte de los miembros del órgano (presidente y secretario incluidos) sustituye al órgano en su conjunto en sus competencias, en propiedad, se está ante una suplantación del órgano colegiado que debe ser considerada causa de nulidad de pleno derecho, pues si la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común, sanciona con tal nulidad la conculcación de las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados [art. 47.1.e)], con mayor razón, habrá que convenir que también merece la nulidad absoluta la actuación que burla la formación misma de la voluntad del órgano colegiado.
Quedaría por tratar si es lícito que el propio órgano colegiado, a través del sistema de mayorías, acuerde trasladar la competencia a una parte del mismo o a otro órgano o, incluso, persona o entidad externa. Pero esta cuestión nos remite a una problemática más compleja sobre el principio de irrenunciabilidad de la competencia y sus modulaciones, que excede con mucho del objeto de esta humilde entrada.
