Las administraciones públicas en España, y en la gran mayoría de los países, operan con esquemas conceptuales y organizativos anticuados. Esta obsolescencia institucional y organizativa de las administraciones públicas no es ninguna novedad y se mantiene desde el origen de unos tímidos y poco fructuosos procesos de modernización administrativa en contextos democráticos. El desarrollo del Estado del bienestar inserto en el marco de unos cómodos ciclos económicos de carácter incrementalista generaron los primeros síntomas de anacronismo de las administraciones públicas: se ampliaban las políticas y los catálogos de servicios públicos y los aparatos administrativos se limitaban a incrementar efectivos y recursos, pero sin transformar de una manera sustantiva sus dinámicas de gestión. Las crisis fiscales iniciadas en la década de los setenta del siglo pasado tuvieron el impacto de tensionar al máximo el sistema público que tuvo que adoptar una mirada más gerencial que burocrática. A pesar de algunos avances positivos en materia de gestión pública puede afirmarse que durante los últimos cincuenta años las administraciones públicas están institucional y organizativamente desubicadas, manifestando problemas de identidad y de un déficit manifiesto de potentes estrategias de reforma de sus aparatos administrativos a la altura de las exigencias políticas, económicas y sociales de su entorno. Llevamos, de esta manera, varias décadas en las que las administraciones públicas sobreviven de manera precaria, con respiración asistida y paseando sobre un alambre muy peligroso que las obliga a hacer constantes ejercicios propios de un funambulista para no caer en el vacío.
Los turbulentos inicios del siglo XXI hacían presagiar que estas dinámicas precarias y de supervivencia por parte de las administraciones públicas serían claramente insuficientes para abordar los nuevos retos que se avecinaban: anuncio de la revolución tecnológica 4.0, una nueva economía cada vez más errática y con crisis más periódicas y más profundas, mayores desigualdades sociales y el surgimiento de una nueva cultura política populista y demagógica en el que el fenómeno Berlusconi no representaba una heterodoxa excepción sino el primer aviso de un cambio político profundo e inquietante.
La crisis sanitaria derivada de la Covid-19 supuso un simbólico y real punto de inflexión: un antes y un después tanto para nuestras economías y sociedades como para nuestras instituciones públicas. El entorno público ya puede considerarse oficialmente como turbulento, tal y como sostiene el nuevo paradigma de la gobernanza robusta. A partir de hora los cambios en el entorno público van a ser sobrevenidos, imprevisibles e inéditos hasta el momento y van a exigir nuevas capacidades institucionales y organizativas a las administraciones públicas. La combinación del cambio climático, las crisis medioambientales, la mayor desigualdad social, las nuevas exigencias sociales (igualdad, sostenibilidad), los nuevos problemas en salud pública, los rápidos avances en la inteligencia artificial, etc. van a fomentar en el futuro inmediato múltiples crisis inéditas para unas instituciones públicas acostumbradas a la estabilidad y a las rutinas. Las actuales capacidades institucionales y organizativas son claramente insuficientes para abordar con una cierta robustez estos retos de futuro inmediato, a medio y a largo plazo.
El nuevo paradigma de la gobernanza robusta, diseñado todavía de manera incipiente por la literatura especializada, intenta dar respuesta a estas nuevas exigencias y contingencias. Literatura, como se ha dicho, alumbrada al calor del análisis de los problemas, dificultades y aciertos de la respuesta pública ante la crisis de la Covid-19. Como es preceptivo en el dibujo de un nuevo modelo de gestión éste no parte de cero ni articula propuestas normativas sobre el vacío, sino que se sustenta en un análisis, un repaso sólido, crítico, pero también constructivo, de los anteriores modelos por los que han ido transitando las administraciones públicas durante las últimas décadas (burocrático, gerencial de la mano de la Nueva Gestión Pública y gobernanza en red). Presenta una crítica constructiva de los mismos rechazando las obsolescencias de estos modelos y ponderando el valor que pueden seguir aportando de cara al futuro. Pero la novedad que presenta la gobernanza robusta es la de edificar un nuevo modelo de gestión que sea permeable a un cambio constante, a incorporar sistemas estructurales de aprendizaje organizativo, a poseer mayores capacidades estratégicas acompañadas por un modelo organizativo mucho más flexible y contingente. No desdeña las virtudes del acervo administrativo que aporta estabilidad que es un ingrediente ineludible para lograr seguridad jurídica e institucional y para asegurar la gestión eficaz y eficiente de las políticas y servicios públicos de carácter estructural. Pero la estabilidad debe ir ineludiblemente acompañada de la capacidad de cambio y de transformación. Recientemente la más diversa literatura ya advertía sobre la necesidad de generar un nuevo modelo organizativo que combinara la estabilidad con el cambio: organizaciones ambidiestras (Marcet, 2021), organizaciones que saben, organizaciones que aprenden (Brugué, 2022), gobernanza social e inteligente (Ramió y Salvador, 2019), el burócrata disruptivo (Velázquez, 2021), burocracia inteligente (Ramió, 2022), gobernanza: para un cambio en la Administración pública (Velázquez, 2023).
El nuevo modelo de gobernanza robusta se asienta sobre la reciente transformación que ha experimentado el entorno público, que a partir de ahora va a ser irremediablemente turbulento: cambios constantes que presentan problemas y crisis imprevistas, sobrevenidas e inéditas que exigen un sobreesfuerzo de las instituciones públicas en improvisar, con el mayor fundamento posible, decisiones políticas y administrativas hasta ahora desconocidas en forma de nuevas políticas y servicios públicos. Esta nueva dinámica requiere de administraciones públicas resilientes, pero no de manera pasiva sino dinámica, y robustez en sus diseños institucionales y organizativos. La robustez se asienta sobre un conjunto de estrategias (escalabilidad, experimentación, bricolaje, autonomía coordinada, adaptabilidad de las normas, polivalencia estratégica y respuestas innovadoras) y de capacidades institucionales estables y dinámicas. Como se ha hecho mención, la gobernanza robusta es constructiva y no destructiva: incorpora, debidamente actualizado, el saber en materia de gestión vinculado a los modelos burocrático, gerencial y de gobernanza en red, aunque que considera que son ahora insuficientes y hay que complementarlos con los ingredientes vinculados al concepto de robustez.
