¿Hay que repensar la carrera administrativa horizontal?

Una de las novedades que introdujo el EBEP, hace ya la friolera de casi 19 años, fue la de incorporar la carrera horizontal en el empleo público. Durante este amplio espacio de tiempo muy pocas son las administraciones públicas con capacidad legislativa que han regulado este tipo de carrera (destacan Baleares, Asturias y, recientemente, la Administración General del Estado y la Junta de Andalucía).

En todos estos casos se ha optado por el modelo de los tramos (desde cuatro hasta seis). En mi opinión, la opción de los tramos para vehicular la carrera administrativa es un error conceptual y práctico. Se trata de un modelo de incentivos profesionales con fuerte tradición en algunos ámbitos sectoriales y especializados, por ejemplo: personal sanitario y personal docente e investigador de las universidades. Tiene sentido impulsar este modelo en colectivos mal retribuidos y/o en los que se desee alcanzar determinados objetivos que puedan ser medidos con cierta facilidad. Por ejemplo, en el primer caso, los profesores universitarios (sucede algo parecido con el personal médico), muy mal retribuidos durante sus dilatados procesos de estabilización (que lo deben ser por motivos técnicos ya que se trata de un perfil profesional que requiere un largo periodo para demostrar su valía profesional) cuando se estabilizan van incrementando paulatinamente su salario mediante los denominados quinquenios de docencia que se otorgan por antigüedad. Por tanto, estamos hablando de tramos que poseen como objetivo buscar dignidad retributiva mediante la mera antigüedad. Por otro lado, los profesores universitarios, poseen tramos vinculados al mérito profesional (sexenios de investigación) que incentivan que se exista un mayor impacto científico (nacional e internacional) mediante publicaciones de calidad. Después de más de tres décadas de la existencia de este tramo se puede constatar que ha sido, más o menos, un éxito y ha ejercido de catalizador para lograr una comunidad científica más dinámica y con mayor impacto académico.

En cambio, considero que carece de sentido implantar el sistema de tramos a la administración y gestión convencional (por ejemplo, en los cuerpos generales y en buena parte de los cuerpos especiales). Veamos algunos motivos para argumentar esta afirmación:

• La mayoría de los empleados públicos acceden a las administraciones públicas con unas tablas retributivas convencionales, más o menos competitivas, en el contexto del mercado laboral (en bastantes casos por encima de sus homólogos en el sector privado). Tampoco requieren de procesos formativos dilatados asociados con bajos sueldos para poder lograr la estabilidad (tal y como sucede en el caso de los médicos y de los profesores universitarios). Por tanto, no hay motivos para introducir tramos vinculados solo a la antigüedad sin mostrar ningún mérito adicional.
• En cambio, sí tendría sentido, en algunos casos, la incorporación de tramos competitivos vinculados al mérito. El problema es que en la mayoría de los ámbitos profesionales es muy difícil medir estos méritos y la inercia administrativa (acompañada de las presiones corporativas y sindicales) es que se otorguen de manera uniforme mediante criterios de antigüedad. Esto es lo que ha acabando sucediendo en aquellas administraciones que han introducido este nuevo incentivo laboral. Hay administraciones en las que en el mismo momento de incorporar esta novedad el 80% de sus empleados públicos poseen de entrada todos los tramos ya que atesoran muchos años de antigüedad. Otras han sido más exigentes (como es el caso de Asturias) demorando el proceso y evaluando con una supuesta mayor exigencia, aunque al final, los tramos han estado, también, más asociados a la antigüedad que al mérito.
• El primer objetivo de una carrera horizontal es establecer un sistema sostenible de incentivos para premiar aquellos profesionales que aportan en el transcurso del tiempo un notable valor en sus organizaciones. Es una evidencia que el modelo de los tramos no encaja con este objetivo.
• El segundo objetivo de una carrera horizontal es simplificar y destensar la estructura organizativa de las administraciones que posee, en la actualidad, una insoportable inflación orgánica ya que se utiliza la estructura para vehicular de manera precaria la carrera profesional. El único camino posible para poder progresar profesionalmente es ocupar puestos de jefatura para poder conseguir mayor estatus profesional y mejores retribuciones. Mezclar carrera profesional con estructura administrativa genera todo tipo de patologías: se crean cargos de manera artificial e innecesaria (inflación orgánica), ocupan estos cargos buenos profesionales en su ámbito de especialización, pero sin ninguna competencia en dirección ni en gestión de personal. Con estas presiones resulta imposible poder diseñar una estructura administrativa racional, plana, ligera y contingente (con unidades temporales y gestión de proyectos en función de los diversos retos antiguos y nuevos que van surgiendo y desapareciendo).
• Por tanto, con el sistema de los tramos se mantiene la presión sobre la estructura administrativa ya que el objetivo de los empleados públicos va a ser, lógicamente, acapararlo todo: por una parte, lograr un puesto de jefatura nivel 30 y, por otra, obtener la totalidad de los tramos. Se trata de un sistema muy caro para el sistema público: por ejemplo, en el caso de los profesores universitarios transitan en una carrera en la que durante muchos años sus retribuciones están por debajo de sus equivalentes en otros sectores públicos. Pero, en cambio, al final de su carrera sus tablas retributivas pueden ser (si logran todos los incentivos vinculados a los tramos) de las más elevadas del sistema público. Son pocos los que lo alcanzan y sí lo logran es al final de su carrera, pero en la administración convencional estos procesos pueden ser mucho más veloces y, por tanto, mucho más costosos económicamente.

Ante esta moda de los tramos y la incomodidad técnica que me generan hace unos meses decidí consultar a los expertos que contribuyeron en la elaboración del EBEP. La pregunta que tenía para ellos era sencilla: ¿cuándo se propuso, en su momento, la carrera horizontal se tenía en mente un modelo basado en tramos? Como han pasado ya veinte años de los trabajos de esta comisión de expertos mi temor es que la mayoría estuvieran muertos. Afortunadamente no fue el caso salvo algunas tristes excepciones. La respuesta fue negativa: no se tenía en mente este modelo de los tramos que se ha puesto de moda de manera sobrevenida. Lo confirmó de manera diáfana el coordinador de la subcomisión de la carrera horizontal Francisco Longo.

Entonces la pregunta es: ¿cómo debería diseñarse una auténtica y robusta carrera horizontal? La repuesta es técnicamente complicada y esto explica que las administraciones públicas hayan decidido resolverlo a la brava y de manera heterodoxa.

Una auténtica carrera horizontal debería basarse en la gestión de la diferencia y, por tanto, fuera de las inercias homogeneizadoras vinculadas a la antigüedad. Solo aquellos profesionales que de manera indiscutible hacen crecer sus puestos de trabajo con mayor valor profesional serían los llamados a desarrollar una carrera horizontal. A modo de ejemplo la idea de fondo es que un profesional entra a ocupar un puesto con nivel A21 y si su trabajo es excepcional va incrementando sus niveles hasta poder llegar, con el tiempo, incluso hasta el ansiado A30. Obvio que cuando estos profesionales abandonan el puesto para ocupar otro distinto el puesto debería regresar al nivel de inicio ante una nueva incorporación y el profesional senior mantendría su grado personal consolidado que, se supone, que va a ser coherente con el nuevo puesto a ocupar. En efecto: todo un galimatías que asusta, con razón, a las unidades, de naturaleza conservadora, de gestión de personal. Y, es más: todo este modelo alternativo es de imposible aplicación si no se incorpora un modelo real y efectivo de ámbitos funcionales. Las administraciones deberían ordenarse mediante un conjunto de ámbitos funcionales lo más amplios posible que posean unas características profesionales similares. Cada ámbito funcional debería establecer las competencias mínimas para su ingreso (procesos selectivos de entrada) y las competencias vinculadas a los distintos niveles profesionales en que se articulara la carrera profesional. Por tanto, una auténtica carrera horizontal exige transformar de manera profunda la función pública y por esta razón se elude y se opta por los tramos que no aportan valor al no discriminar y encarece de manera artificial, irreflexiva e incluso frívola el capítulo I.