Las relaciones entre las Administraciones públicas y la ciudadanía se han transformado profundamente en el primer cuarto del siglo XXI, dando paso a un escenario de entendimiento y confianza recíproca. Por lo que concretamente respecta a las Administraciones públicas, irrumpe la convicción de que debe acompañar a la ciudadanía y contribuir a la plena realización de sus aspiraciones, actuando como palanca y no como freno del ejercicio de sus derechos: la Administración facilitadora procura asistir a la ciudadanía contribuyendo proactivamente a la adecuada y eficiente configuración y tramitación de los procedimientos administrativos. Es un proceso paulatino, pero incesante, en el que la Directiva de Servicios supuso indudablemente el punto de inflexión.
Con ocasión del vigésimo aniversario de su aprobación, exponemos aquí el fenómeno, articulándolo en dos partes: la primera, en esta entrada [Introducción y apartados I y II], explica la situación contextual en el que tiene lugar este cambio de paradigma y que constituye su caldo de cultivo, deteniéndonos concretamente en lo que en ese escenario supuso la DSMI. En una segunda entrada [apartados III y IV y Conclusiones] expondremos la evolución que se ha experimentado en nuestro Ordenamiento jurídico desde entonces hasta hoy, consolidando el paso desde el Estado garante hacia la Administración facilitadora.
Introducción: La DSMI como punto de inflexión
El Derecho administrativo, como nos recordaba Maurice Hauriou en su Précis de Droit administratif (1892), se caracteriza por su carácter provisional, revocable y pasajero. Esta constante evolución responde a la naturaleza servicial de la Administración pública —vicarial, en expresión de Villar Palasí— y a su obligación constitucional de servir con objetividad los intereses generales (art. 103 CE). Como bien señalara Sabino Cassese, el Derecho administrativo es el Derecho de la sociedad, y cuando la sociedad cambia, cambia el Derecho administrativo.
En este contexto de permanente transformación, la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (en adelante, DSMI) marcó un punto de inflexión decisivo en la relación entre los poderes públicos y la ciudadanía. No se trató de una reforma más: fue, como acertadamente la calificó Nogueira López, un verdadero cataclismo, «la termita Bolkenstein», que trastocó los cimientos de nuestro sistema de intervención administrativa.
Estas reflexiones constituyen una continuación del análisis publicado en el número 113 de la Revista Andaluza de Administración Pública, donde abordamos el concepto de Administración facilitadora como nueva etapa del Estado garante. Procuramos ahora profundizar en el papel determinante que desempeñó la DSMI en la configuración de este nuevo paradigma, examinando su contexto, sus principales aportaciones y, sobre todo, las numerosas secuelas que ha dejado en nuestro ordenamiento jurídico.
I. El contexto: la necesidad de simplificación administrativa
- El exceso de regulación como obstáculo económico
El Derecho puede erigirse tanto en obstáculo como en estímulo para el mercado. Cuando las restricciones regulatorias resultan excesivas, reducen inevitablemente la competitividad. Por el contrario, una regulación eficiente actúa como revulsivo para la reactivación económica.
El coste de las cargas administrativas —entendidas como mera burocracia— constituye un lastre significativo para la actividad económica. La Comunicación de la Comisión Europea A simpler and faster Europe [COM(2025)47] fija una línea base de 150.000 millones de euros anuales en costes administrativos recurrentes en la UE, y plantea reducirlos un 25% (35% para pymes), lo que supondría ahorros de 37.500 millones de euros al año.
El informe de la OCDE OECD Economic Outlook, Volume 2025 Issue 2. Resilient Growth but with Increasing Fragilities, estima que los costes regulatorios en la UE rondan el 3,5% del PIB. Y el estudio del Gobierno irlandés Key Administrative Burdens Faced by Revenue’s Small and Medium Business Customers (Office of the Revenue Commissioners, Irlanda, 2008), recogiendo un rango por países (1,5%–6,8% del PIB), con las siguientes estimaciones: Finlandia, Suecia, Reino Unido: 1,5% del PIB; Irlanda: 2,4%; Países Bajos, Alemania, Francia: 3,7%; España, Italia, Portugal: 4,6%; Eslovenia: 4,2%; Polonia: 5%; Grecia y Hungría: 6,8%. Este estudiose basa en datos de 2003 y, aunque no existen otros posteriores de confianza, debe indicarse que la OCDE, en su informe Better Regulation Practices across the European Union 2025, incluye a España entre los países con prácticas avanzadas en identificación y reducción de cargas, pero sin dar un porcentaje actual de su peso en el PIB español.
En cualquier caso, además de la elocuencia de las cifras, la Cámara de Comercio de España ha puesto de manifiesto que el 36% de la actividad económica española se desarrolla en sectores afectados por carga regulatoria excesiva, afectando a 1,9 millones de empresas y 9,8 millones de trabajadores. Las encuestas empresariales de la Cámara (2024-2025) revelan que el 66,6% de las empresas españolas (frente al 39,1% en la UE) identifican las cargas administrativas como uno de los principales obstáculos para su actividad.
Se trata de cifras que evidencian el lastre que supone para la actividad económica un exceso de intervención burocrática que no aporta valor añadido a la protección de los intereses públicos.
2. La respuesta global: la simplificación como tendencia universal
La simplificación administrativa no es un fenómeno circunscrito a un ámbito geográfico concreto, sino una tendencia global que ha alcanzado a los principales sistemas jurídicos occidentales. Estados Unidos, Reino Unido, Holanda, Portugal, Corea o Colombia son solo algunos ejemplos de países que han emprendido ambiciosos programas de reducción de cargas administrativas.
En el ámbito de la Unión Europea, destaca el programa Better Regulation, cuyo arranque puede situarse en el Plan 2007-2012 de reducción de cargas administrativas (con el ambicioso objetivo del 25%), y que ha evolucionado hacia el actual programa Regulatory Fitness (REFIT). En este marco de actuación, la Directiva de Servicios se presentó como el instrumento más ambicioso y de mayor impacto en la materia.
Ante este escenario, la Comisión Europea ha fijado objetivos ambiciosos de reducción de cargas administrativas. La Comunicación A simpler and faster Europe (COM(2025)47, de 1 de febrero de 2025) establece nuevos objetivos de reducción del 25% de los costes administrativos recurrentes para todas las empresas (35% para pymes), lo que se estima generará ahorros de 37.500 millones de euros sobre una línea base de 150.000 millones de euros anuales de costes administrativos recurrentes en la UE (datos Eurostat 2022). El informe Draghi sobre el futuro de la competitividad europea (septiembre 2024) evidencia que las empresas europeas dedican una vez y media más personal directivo al cumplimiento normativo que las estadounidenses. El informe Letta Much more than a market (abril 2024) y el análisis de Flint Global sobre fragmentación del mercado único (diciembre 2024) cuantifican que las barreras no arancelarias derivadas de la fragmentación regulatoria entre Estados miembros alcanzan el 44% para bienes y el 110% para servicios, con pérdidas económicas anuales estimadas entre 66.000 y 335.000 millones de euros dependiendo del grado de avance hacia la integración plena del mercado único (entre el 0,4% y el 2% del PIB de la UE).
3. Sistematización de las técnicas de simplificación
Las técnicas de simplificación administrativa pueden sistematizarse en torno a distintas dimensiones, como expuse en un trabajo publicado en 2013, en el número 160 de la Revista Española de Derecho Administrativo.
Por un lado, cabe distinguir entre simplificación normativa (reducción del acervo regulatorio, mejora técnica de las normas) y simplificación procedimental (reducción de trámites, acumulación de procedimientos, agilización de plazos). Por otro, resulta esencial diferenciar entre la revisión o cribado (screening) de las normas existentes mediante procesos de reingeniería de procedimientos, y la aplicación de técnicas preventivas a las nuevas normas a través de evaluaciones de impacto normativo (MAIN).
Por otra parte, hay que distinguir entre técnicas que pretenden reducir la carga administrativa (presentación de documentos, acreditación formal de requisitos…), a las que cabe calificar como better regulation y encuentran su origen y mayor impulso en Holanda, EE.UU, Reino Unido y organizaciones como la OCDE: pretenden suprimir cargas documentales superfluas o redundantes para minorar los costes regulatorios; y las técnicas que pretenden agilizar y mejorar la eficacia administrativa, agilizando los procedimientos (acortamiento de los plazos, silencio estimatorio, celeridad en la tramitación…), originariamente característicos de países de larga tradición procedimental, como es el caso de España o Italia, y que podrían etiquetarse como Better Administration. Existen también iniciativas híbridas, que contribuyen simultáneamente a ambos fines, como el impulso de la administración digital o el reemplazo de controles ex ante (autorizaciones, licencias) por controles ex post (declaraciones responsables, comunicaciones).
Los fines perseguidos con estas técnicas son múltiples y convergentes: incrementar la transparencia y la seguridad jurídica facilitando el conocimiento y aplicación de las normas; mejorar la eficiencia administrativa optimizando los recursos disponibles; y potenciar los derechos de la ciudadanía mediante un ejercicio menos invasivo de las potestades de intervención, sin menoscabo de los intereses generales subyacentes (seguridad, salud, protección social).
Veamos cómo se han articulado estas técnicas en la DSMI y en la evolución posterior de nuestro Ordenamiento jurídico.
II. La DSMI y sus principales aportaciones al ordenamiento español
- Trasposición y modificaciones estructurales
La trasposición de la DSMI al Derecho español se articuló principalmente a través de dos normas fundamentales: la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (denominada ley «paraguas»), y la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (conocida como ley «ómnibus»).
Estas normas introdujeron modificaciones sustanciales en la entonces vigente Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que constituyen las dos principales aportaciones de la DSMI a nuestro ordenamiento: por un lado, los principios de intervención de las Administraciones públicas recogidos en el art. 39 bis (proporcionalidad, intervención mínima); por otro, la regulación de la declaración responsable y la comunicación previa en el art. 71 bis.
Lo verdaderamente relevante es que estas figuras y principios no quedaron circunscritos al inicio o ejercicio de actividades de servicios, sino que se les reconoció aplicación general, lo que multiplicó exponencialmente su impacto en el conjunto del ordenamiento.
En el ámbito local, la manifestación específica se plasmó en la modificación del art. 84 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local por la Ley 25/2009, estableciendo restricciones sustantivas a la imposición de licencias coherentes con lo dispuesto en los arts. 5 a 7 de la Ley 17/2009 y regulando las declaraciones responsables y comunicaciones previas.
2. El principio de proporcionalidad e intervención mínima
El principio de proporcionalidad, que tradicionalmente había tenido un ámbito de aplicación limitado y una escasa atención doctrinal (con la notable excepción de López González), adquirió tras la DSMI una relevancia central en el Derecho administrativo económico.
Su enunciado actual se recoge en el art. 4.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y su articulación práctica se realiza mediante el denominado test de proporcionalidad, consistente en un triple juicio que ha sido perfilado tanto por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (STJUE de 6 de junio de 2023, asunto C-50/21, Prestige & Limousine) como por nuestro Tribunal Constitucional (SSTC 66/1995, 207/1996, 170/2013, 39/2016, 28/2020) y el Tribunal Supremo (STS 433/2024, entre otras).
El test exige verificar sucesivamente: (i) la idoneidad o adecuación de la medida para alcanzar el fin propuesto; (ii) la necesidad, en el sentido de que no exista otra medida menos restrictiva que permita alcanzar el mismo efecto; y (iii) la proporcionalidad en sentido estricto, valorando si se derivan más beneficios para el interés general que perjuicios sobre otros valores en conflicto.
La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha aplicado estos principios a ámbitos diversos: licencias VTC (SSTS 921/2018, de 17 de diciembre [ECLI:ES:TS:2018:1913], 230/2024, de 18 de febrero [ECLI:ES:TS:2024:858], 433/2024, de 11 de marzo [ECLI:ES:TS:2024:1491]); apartamentos turísticos (SSTS 1741/2018, de 10 de diciembre [ECLI:ES:TS:2018:4084], 26/2019, de 15 de enero [ECLI:ES:TS:2019:256], 625/2020, de 1 de junio [ECLI:ES:TS:2020:1296]); gasolineras automatizadas (SSTS 172/2019, de 13 de febrero [ECLI:ES:TS:2019:578], 35/2019, de 21 de enero [ECLI:ES:TS:2019:87]); y medidas restrictivas de derechos por la pandemia COVID-19 (SSTS 1092/2021, de 26 de julio [ECLI:ES:TS:2021:3254], 1103/2021, de 18 de agosto [ECLI:ES:TS:2021:3260]).
Resulta especialmente relevante la importancia que ha adquirido la motivación como instrumento de control, siendo su omisión determinante de invalidez conforme a la jurisprudencia constitucional (SSTC 79/2017, 119/2017) y a la propia exigencia de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (LGUM), más rigurosa incluso que la protección constitucional.
3. Los títulos habilitantes: reclasificación y nuevas categorías.
La DSMI condujo a una profunda reclasificación de los títulos habilitantes para el ejercicio de actividades. Frente al tradicional binomio concesión-autorización (controles ex ante, que condicionan el inicio de la actividad a la verificación previa por la Administración), se generalizaron las figuras de la declaración responsable y la comunicación previa como controles ex post, que permiten iniciar inmediatamente la actividad o ejercer el derecho, quedando la Administración facultada para comprobar después su adecuación al marco regulatorio.
Esta reclasificación responde a una escala de intensidad decreciente en la invasividad de la intervención administrativa: concesiones → autorizaciones/licencias → declaración responsable → comunicación (previa).
4. Declaraciones responsables y comunicaciones: régimen jurídico
El art. 69.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común define la declaración responsable como el documento mediante el cual el interesado manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos para obtener el reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita, que la pondrá a disposición de la Administración cuando le sea requerida, y que se compromete a mantener su cumplimiento durante el período de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio. Por su parte, el art. 69.2 configura la comunicación como la puesta en conocimiento a la Administración de datos identificativos del interesado o de otros datos relevantes para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho.
La naturaleza jurídica de estas figuras ha sido precisada por el Tribunal Supremo (SSTS 1165/2022, de 20 de septiembre [ECLI:ES:TS:2022:3360], 1312/2022, de 17 de octubre [ECLI:ES:TS:2022:3742] y 293/2023, de 8 de marzo [ECLI:ES:TS:2023:884]): constituyen manifestaciones de un ejercicio compartido de vigilancia o policía (autocontrol del interesado más control de la Administración), pero no son actos administrativos, ni siquiera tácitos. Como consecuencia de ello, no dan lugar a la iniciación de un procedimiento administrativo en sentido técnico, no se les aplica el régimen del silencio administrativo (STC 49/2013), no existe plazo máximo para resolver, no pueden «suspenderse», ni están sujetas a revisión de oficio. El efecto principal para el interesado es que puede iniciar inmediatamente la actividad sin que quepa condicionar el inicio a la comprobación posterior por la Administración. A pesar de la contundencia de estos pronunciamientos, estas nuevas categorías jurídicas no han impregnado aun suficientemente la operativa de muchas entidades locales, cuyas ordenanzas siguen supeditando a menudo el inicio de la actividad a la comprobación de cumplimiento tras la presentación de la declaración responsable o comunicación, lo que constituye un grave error conceptual y un grave deterioro de los derechos de la ciudadanía.
De otro lado, se ha constatado el problema de la inseguridad jurídica que genera para los administrados, que desconocen si actúan correctamente (como han señalado Muñoz Machado y Mora Ruiz). Por su parte, los terceros afectados ven empeorada su situación, quedando reducidos a meros denunciantes sin condición de interesados en procedimiento alguno (Rebollo Puig, Baño León).
Respecto a las comprobaciones e incumplimientos, la STS 293/2023, de 8 de marzo [ECLI:ES:TS:2023:884] ha precisado que las actuaciones de comprobación pueden desplegarse durante todo el tiempo de ejercicio de la actividad, sin estar sujetas a plazo. Las consecuencias derivadas del art. 69.4 de la Ley 39/2015 pueden consistir en: confirmar el cumplimiento de requisitos; denegar el ejercicio del derecho mediante orden administrativa inmediata de cese cuando existan incumplimientos insubsanables (con posibilidad de obligar al interesado a restituir la situación jurídica al momento previo o de prohibir un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un período determinado); o condicionar la continuación de la actividad a la subsanación de omisiones o incumplimientos de menor entidad.
Andalucía ha sido pionera en la regulación general de estas figuras, alineada con la doctrina jurisprudencial, a través de los arts. 27-29 del Decreto-ley 3/2024, de 6 de febrero, por el que se adoptan medidas de simplificación y racionalización administrativa.
