La distinción entre reglamento y acto administrativo general.

Interesante sentencia la que ha dictado la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en fecha 1 de diciembre de 2025 (recurso núm. 45/2023), en la que repasa su doctrina sobre la diferencia entre reglamento y acto administrativo general o, si se prefiere otra terminología, entre disposición general y acto plúrimo.

Ambos son instrumentos jurídicos que dicta la Administración en el ejercicio de su actividad, pero entre uno y otro existen diferencias sustanciales. Con cita de sentencias anteriores, el Tribunal Supremo recuerda las ideas básicas que distinguen ambas figuras.

En primer lugar, el reglamento tiene siempre un contenido normativo, es decir, establece auténticas normas jurídicas. Ello significa que los preceptos reglamentarios se caracterizan por establecer mandatos o prohibiciones de alcance general y abstracto: no se dirigen a una o varias personas determinadas, sino a todos aquéllos que se encuentren en el supuesto de hecho de la norma (generalidad); y no regulan un único caso o situación, sino que se aplican a todos aquellos casos que en el futuro puedan producirse (abstracción). En este sentido, suele decirse que los reglamentos se instalan establemente en el ordenamiento jurídico y lo innovan. La mejor prueba de que los reglamentos no pueden contener prescripciones singulares ni concretas viene dada por el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, consagrado actualmente en el art. 37 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común. Los actos administrativos generales, por el contrario, aun estando dirigidos a una pluralidad de personas que a menudo no puede concretarse con antelación, se refieren a un caso concreto y agotan su eficacia una vez aplicados al mismo. Si vuelve a producirse una situación similar, será necesario dictar un nuevo acto administrativo general. El acto administrativo general, precisamente por carecer de naturaleza normativa, no deja de ser un acto administrativo: no puede encontrar fundamento normativo en sí mismo, sino que debe apoyarse en auténticas normas jurídicas que prevean la correspondiente potestad habilitante. Y por esta misma razón, no puede innovar ni modificar el ordenamiento jurídico, entendido aquí como el conjunto de normas vigentes en un momento dado (STS de 19 de septiembre de 2022, recurso núm. 937/2021).

En la misma idea insiste la STS de 13 de mayo de 2023 (recurso núm. 8346/2022), en cuanto afirma que lo esencial de la norma reglamentaria o disposición general es que innova o modifica el ordenamiento jurídico, mientras que en el acto dictado la Administración se limita a aplicar las normas al caso concreto. Del mismo modo que los efectos de la aplicación de la disposición general no se agotan por el uso que se haga de la misma, sino que ello consolida y avala su caracterización como norma jurídica.

Es la diferencia entre lo ordenado y lo ordenante, propio de la tesis ordinamental que se explica en la STS de 7 de junio de 2021 (recurso núm. 2709/1997):

«La naturaleza de disposición de carácter general o acto administrativo no viene determinada simplemente por una diferencia cuantitativa, destinatarios generales o indeterminados para el reglamento y determinados para el acto administrativo, sino que la diferencia sustancial entre disposición de carácter general y acto administrativo es una diferencia de grado, o dicho de otro modo, la diferencia está en que el reglamento innova el ordenamiento jurídico con vocación de permanencia, en tanto que el acto se limita a aplicar el derecho subjetivo existente, máxime cuando se admite pacíficamente la figura de los actos administrativos generales que tienen por destinatario una pluralidad indeterminada de sujetos».

En segundo lugar, la distinción entre reglamento y acto administrativo general responde a la existencia de dos regímenes jurídicos diferenciados en la legislación administrativa española. Así, los reglamentos tienen su propio procedimiento de elaboración, actualmente regulado -a nivel estatal- en los arts. 22 y siguientes de la Ley del Gobierno; la invalidez de los reglamentos es siempre nulidad de pleno derecho, según el art. 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común; y los reglamentos admiten ser impugnados indirectamente con ocasión de los actos administrativos de aplicación de los mismos, de conformidad con el art. 26 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Estos rasgos no concurren en los actos administrativos generales, que siguen, en principio, el régimen jurídico del acto administrativo.

Ahora bien, el Tribunal Supremo reconoce que la distinción entre reglamento y acto administrativo general, con arreglo a los criterios normalmente aceptados que se acaban de recordar, no siempre es fácil de aplicar. Hay tipos de actos con respecto a los cuales puede ser arduo dilucidar si tienen o no tienen carácter normativo. Los giros de la jurisprudencia a propósito de las relaciones de puestos de trabajo o de las ponencias de valores catastrales, por citar sólo los ejemplos más visibles, son buena prueba de ello. Se pueden consultar a este respecto, entre otras, las SSTS de 5 de febrero de 2014 (recurso núm. 2986/2012) y de 16 de junio de 2022 (recurso núm. 7303/2020). Pero esa dificultad no es conceptual, sino de calificación jurídica de ciertos tipos de actos que pueden hallarse -como ocurre a veces en la experiencia aplicativa del Derecho- en una zona gris.

Por lo tanto, el hecho de que en algunas contadas ocasiones sea difícil determinar si un tipo de acto es reglamento o acto administrativo general no da base para sostener que la distinción sea inútil o que deba ser superada. El dato incontestable, como se ha explicado, es que en la legislación española esa distinción existe y comporta dos regímenes jurídicos diferenciados. No hay base, en el estado actual del ordenamiento español, para afirmar la existencia de un tertium genus de actos de la Administración Pública que, estando dirigidos a una pluralidad de personas, no sean reglamentos (disposiciones generales) ni actos administrativos generales (actos plúrimos). Así, un intento de introducción de esa pretendida tercera categoría por vía puramente interpretativa, lejos de contribuir a una mayor claridad y certidumbre, probablemente conduciría a oscurecer ulteriormente las cosas.

Sin embargo, la existencia de una dicotomía reglamento–acto administrativo general, sin cabida para un tertium genus, no impide que en un texto reglamentario pueda haber enunciados prescriptivos que no tienen carácter general y abstracto y, por lo tanto, que no son auténticas normas jurídicas. Ello ocurre con cierta frecuencia con los planes de urbanismo: que sean reglamentos, tal como viene siendo tradicionalmente afirmado por la jurisprudencia, no es obstáculo para que algunas de sus determinaciones se refieran a situaciones singulares y concretas. De aquí pueden surgir dificultades interpretativas y aplicativas con respecto a esos enunciados prescriptivos que no son generales y abstractos; pero ello no obsta a que el texto, considerado en su conjunto, deba calificarse como reglamento.

En consecuencia, los criterios distintivos entre reglamento y acto administrativo (ya sea este singular o general) continúan siendo plenamente válidos y, siguiendo a la doctrina más autorizada (Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández), se pueden concretar en los siguientes:

1. El reglamento es una norma jurídica, crea derecho, innova el ordenamiento jurídico y forma parte de este. El acto administrativo se limita a aplicar el ordenamiento a un supuesto dado o por dicho ordenamiento previsto. En otras palabras, el reglamento pertenece a la categoría de lo “ordenante” (las normas jurídicas), mientras que el acto es algo “ordenado”, producido en el seno del ordenamiento y por este previsto como simple aplicación del mismo.
2. Los destinatarios son determinados en el acto administrativo e indeterminados en el reglamento, que utiliza enunciados abstractos y generales, no singulares o personales. Es cierto que los actos administrativos generales se dirigen a una pluralidad indeterminada de personas (convocatorias de procesos selectivos, licitaciones públicas de contratos, convocatorias de subvenciones, etc.), pero, a pesar de la generalidad de su contenido, no se integran en el ordenamiento jurídico, que sigue siendo el mismo antes y después de que se produzcan; son actos aplicativos del ordenamiento y no innovadores del mismo.
3. El acto administrativo se agota o consume con su cumplimiento; para un nuevo cumplimiento habrá que dictar un nuevo acto. El reglamento no se agota con su cumplimiento, sino que se afirma, se consolida, se mantiene y es susceptible de una pluralidad de cumplimientos, porque tiene vocación de permanencia y está vigente indefinidamente hasta su derogación.
4. La potestad reglamentaria únicamente corresponde a los órganos a quienes específicamente se la atribuye el ordenamiento; en cambio, el poder de dictar actos administrativos es una cualidad general de todo órgano de la Administración, su modo normal de expresarse.
5. El reglamento es revocable mediante su derogación, modificación o substitución, en tanto que la revocación del acto administrativo está sujeta a los procedimientos de revisión de oficio en garantía de los derechos que ha podido generar.
6. La ilegalidad del reglamento implica su nulidad de pleno derecho, mientras que la ilegalidad del acto administrativo solo comporta, como regla general, su anulabilidad. La diferencia se explica porque en el primer caso se defiende la constitución del ordenamiento, en tanto que en el segundo se intenta proteger la seguridad de relaciones concretas.
7. El acto administrativo es impugnable mediante los recursos administrativos; sin embargo, el reglamento solo es atacable en vía judicial a través del recurso contencioso-administrativo.