En este blog ha habido contribuciones muy interesantes sobre los productos normativos que las Comunidades Autónomas vienen aportando en el desarrollo de las bases estatales de régimen jurídico y como peculiaridades, no sólo organizativas, del procedimiento administrativo común. Parece claro que, pese al loable intento de ejercitar sus competencias constitucionales, estamos asistiendo a innovaciones o –inversamente a lo ortodoxo- pretensiones de desplazar lo aprobado por las Cortes Generales en uso de las competencias derivadas del artículo 149.1. 18ª de la Constitución.
Pero no va de ello este comentario, sino de la tan frecuente redacción de leyes territoriales que reproducen, junto a sus espacialidades legítimas, articulado de la legislación estatal insoslayable. Con ello se busca un texto único con una sistemática que aborde lo macro y lo micro, aun a riesgo de construir un corpus farragoso, por integral, porque, además, curiosamente se legalizan muchas cuestiones, a veces de detalle, que tienen pleno encaje en un reglamento ejecutivo; aunque no se renuncie en el texto a la remisión reglamentaria y al plazo de ejercicio de la potestad por el Ejecutivo.
Por proximidad personal, en lo territorial, aludo hoy a la reciente promulgación de la Ley del Principado de Asturias 4/2025, de 19 de noviembre, de novena modificación de la Ley del Principado de Asturias 2/1995, de 13 de marzo, sobre Régimen Jurídico de la Administración y de Medidas legales sectoriales de simplificación administrativa.
Después de treinta años, en los que sólo ha habido variaciones menores, el Principado aborda en profundidad su Ley de Régimen Jurídico de 1995 que, aunque ya se vinculaba a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, era de una manifiesta austeridad a la hora del desarrollo peculiar del régimen jurídico en la Comunidad. Ahora, como suele ocurrir en un país pendular, hemos pasado al otro extremo. Y ello sin contar con que esta Ley 4/2025, también modifica la legislación regional de carreteras, montes, patrimonio, patrimonio Cultural y subvenciones, previendo, además, la adaptación del empleo público a la simplificación administrativa y a la digitalización de procesos (sic).
En lo que a régimen jurídico se refiere, hay una revisión total, ampliatoria –fundamentalmente- o modificadora de los 41 artículos, con muchos números bis y ter y un artículo 19 que llega en su fragmentación al septies. Más un buen número de disposiciones añadidas, incluidas siete finales. ¿Que, si a mi humilde parecer, lo que se ha plasmado, nuevo o alterado, es correcto? Sí; y en contenidos técnicamente de nivel. La cuestión es otra que viene a dar título a estas líneas.
¿Era necesario una suerte de código del régimen jurídico en el Principado de Asturias o bastaba, en muchos preceptos, la remisión a la ley 40/2015? Mi criterio es claramente simplificador. La norma estatal no es una intromisión en los ámbitos autonómicos. Es tan ley para los funcionarios y los ciudadanos como las que se aprueban en la Asamblea legislativa autonómica. Y si la ley se harta de insistir –espero que con éxito- en la tan deseada simplificación administrativa, ¿no estamos embarullando más el tema? ¿No nos ha bastado con la Ley de Contratos del Sector Público, con su infame sistemática y su prolijidad enfermiza para atemorizar a los operadores jurídicos, propiciar un desmedido estudio por los expertos, como si se tratara de la piedra roseta y hacer sufrir a los estudiantes universitarios? Porque, ¿para quién se legisla? ¿Para la señora o caballero de a pie? ¿Para los empleados públicos? ¿Para quienes tienen que saltar un obstáculo operativo ante la Administración? ¿Para los parlamentarios que no han hecho el proyecto y, en muchos casos, lo votarán sin entenderlo?
Es curioso, porque esta nueva ley asturiana, se jacta en su preámbulo –muy bien redactado- de apostar «por una Administración digital, ágil, tecnológica, más cercana a la ciudadanía y proactiva. Los servicios proactivos pueden consistir en el envío de comunicaciones de apertura de procedimientos en materia de interés de las personas, envíos de información particularizada sobre servicios de la Administración del Principado de Asturias, la confección de borradores de solicitud, que habrán de ser confirmados por el interesado dentro del procedimiento o servicio de que se trate, o cualquier otro que suponga un posible beneficio para el interesado o la interesada o anticiparse a una necesidad en el marco de un procedimiento o servicio público». Todo muy bien, pero, lamentablemente, todavía la cercanía a la ciudadanía y la proactividad (léase presencialidad) está lejos de la deseada generalización de la exclusividad tecnológica. No hemos hecho pedagogía progresiva y así nos va con las famosas brechas que no se dan sólo en las míticas «reservas» rurales entre personas muy añosas. Porque la ley astur continúa diciéndonos que «la aplicación de medios digitales a los procedimientos administrativos y servicios en la Administración del Principado de Asturias tendrá por objeto simplificar y agilizar los procedimientos, así como prestar servicios públicos digitales personalizados y fáciles de usar, aplicando medidas innovadoras desde el diseño y garantizando la seguridad de los datos y de las actuaciones del procedimiento». Para lo que esta «implantación de medios digitales exigirá una revisión integral y preceptiva del procedimiento de que se trate y su normativa de aplicación, para adecuarlo a un funcionamiento electrónico, lo que conllevará un rediseño funcional, la racionalización de cargas y la necesaria simplificación de trámites y actuaciones». Honestamente, tras muchas décadas como servidor público, me temo que la implantación de «servicios públicos digitales personalizados y fáciles de usar» es, de momento, una pretensión no generalizable y lo del rediseño funcional y racionalización de cargas –hablamos del deber de soportar- y la necesaria simplificación de trámites y actuaciones, me parecen propósitos nada fáciles de conciliar. Alguien decía que quien practica la pesca sin muerte tiene que abastecerse en la pescadería para comer.
O sea que, deseando el mayor éxito a lo que la norma pretende, me temo que no consiga de inmediato sus benéficos efectos, aunque siempre podrán arbitrarse medidas de fomento muy específicas para logar este propósito de familiaridad cibernética que la legislación estatal lleva ya décadas queriendo alcanzar.
Y en cuanto a la repetición, calco o reproducción mimética de preceptos de normativa estatal en leyes de desarrollo autonómicas, recuerdo la doctrina constitucional –puede no ser contrario a la norma fundamental, pero es mala técnica- y de algunos consejos consultivos territoriales, que es bien elocuente, aunque no se le haga demasiado caso.
Cito, por ejemplarizante, un «mix» de los informes del Consejo Consultivo de Castilla y León (Dictámenes 6/2015, de 28 de enero, 257/2017, de 28 de junio, 295/2018, de 25 de julio o 264/2019, de 21 de junio), inmediatamente localizables en la Web. Así, ante un anteproyecto de ley, el órgano consultivo observa que «reproduce en algunos preceptos la normativa estatal básica y, en ocasiones, de manera fragmentada y no literal. Tal y como señala el Tribunal Constitucional en numerosas sentencias, esta reproducción es válida si no se modifica la legislación básica del Estado, puesto que la Comunidad Autónoma carece de competencias para ello. Por otra parte, la Comunidad Autónoma no puede reproducir aquellas normas que regulan materias sobre las que tiene competencia exclusiva el Estado, como son las relativas a la expropiación forzosa, la legislación civil y procesal, pues en caso contrario incurriría en inconstitucionalidad». Pero sigue aportando linderos a esta técnica: «en relación con la reproducción autonómica de las normas estatales, cuando sobre la materia regulada ostentan competencias el Estado y las Comunidades Autónomas, es preciso tener en cuenta que la normativa autonómica estaría condicionada al cambio o variación que sufre la norma estatal; por lo tanto, al variar el contenido de esta última, también tendría que variar en los mismos términos el de la normativa autonómica, so perjuicio de posible inconstitucionalidad». Y, en el caso que vengo citando de la ley asturiana, es preciso resaltar lo obvio: las herramientas tecnológicas no paran de modificarse con lo que, cuando las Cortes Generales –allá donde no se atrevan con un Decreto-ley- actualice las técnicas y aparataje electrónico, la norma repetitiva autonómica se queda fuera de juego institucional
Por eso advierte el Consejo Consultivo de Castilla y León que el Tribunal Constitucional «no ha dejado de advertir sobre los riesgos de estas prácticas legislativas potencialmente inconstitucionales por inadecuadas al sistema de fuentes configurado en la Constitución. Así lo hizo respecto de la reproducción por ley de preceptos constitucionales (Sentencia del Tribunal Constitucional 76/1983, fundamento jurídico 23); en otros casos en los que leyes autonómicas reproducían normas incluidas en la legislación básica del Estado (Sentencias del Tribunal Constitucional 40/1981 y 26/1982, entre otras muchas); e, incluso, cuando por ley ordinaria se reiteraban preceptos contenidos en una ley orgánica. Prácticas todas ellas que pueden mover a la confusión normativa y conducir a la inconstitucionalidad derivada de la norma, como ocurre en aquellos supuestos en los que el precepto reproducido pierde su vigencia o es modificado y, sin embargo, se mantiene vigente el que lo reproducía». Y, en Sentencias de 25 de marzo y 16 de diciembre de 2004 y de 21 de diciembre de 2005, entre otras, el Tribunal Constitucional precisa que «esta proscripción de la reiteración o reproducción de normas (…) por el legislador autonómico (leges repetitae) no debemos extenderla a aquellos supuestos en que la reiteración simplemente consiste en incorporar a la normativa autonómica, ejercida ésta en su ámbito competencial, determinados preceptos del ordenamiento procesal general con la sola finalidad de dotar de sentido o inteligibilidad al texto normativo aprobado por el Parlamento autonómico».
Siguiendo esta doctrina del Tribunal Constitucional, el Consejo Consultivo de Castilla y León viene exponiendo, invariablemente, que, «en aquellos casos en que pueda considerarse imprescindible la reproducción de textos legales, se ha de garantizar el pleno respeto y fidelidad a la norma básica, sin amparar en ningún caso que la reproducción de la legislación básica pueda llegar a suponer la modificación o alteración de ésta».
¿Se da esta situación justificativa en el supuesto al que vengo refiriéndome? Creo que no, pero doctores tiene la santa madre Comunidad Autónoma. Y todo ello me lleva nuevamente a cuestionarme lo que vengo haciendo desde hace mucho tiempo: ¿para quién –no para qué- se legisla?
