Con carácter general hemos de comenzar señalando que el art. 14 TREBEP recoge entre los derechos de carácter individual de los empleados públicos, que derivan de su relación de servicio con la Administración Pública, el derecho a la percepción de retribuciones e indemnizaciones por razón del servicio.
La estructura retributiva de los funcionarios al servicio de la Administración Pública pivota sobre una doble clasificación, en básicas y complementarias, siendo así que conforme al art. 22.2 TREBEP:
«Las retribuciones básicas son las que retribuyen al funcionario según la adscripción de su cuerpo o escala en un determinado Subgrupo o Grupo de clasificación profesional, en el supuesto en que éste no tenga Subgrupo, y por su antigüedad en el mismo. Dentro de ellas están comprendidas los componentes de suelo y trienios de las pagas extraordinarias».
En concordancia con tal previsión, conforme a lo dispuesto en el art. 23.b) TREBEP los trienios, consisten en una cantidad por cada tres años de servicios, que será igual para cada Subgrupo o Grupo de clasificación profesional, en este último caso cuando no tengan Subgrupo, y si cuantía será fijada anualmente por la Ley de Presupuestos Generales del Estado.
Como novedad, desde el año 2007, el hoy TREBEP, reconoce en su art. 25.2 el derecho de los funcionarios interinos a que les sean reconocidos los trienios correspondientes a los servicios prestados antes de la entrada en vigor del presente Estatuto que tendrán efectos retributivos únicamente a partir de la entrada en vigor del mismo.
Las retribuciones básicas de los funcionarios locales, entre las que se encuadran los trienios, tendrán la misma estructura e idéntica cuantía que las establecidas con carácter general para toda la función pública.
No obstante, en lo que se refiere a las reglas de reconocimiento de servicios previos a efectos de trienios, dada la asimetría en el desarrollo legislativo de la estructura retributiva que para los funcionarios públicos se contempla en el hoy TREBEP, hace entrar en juego las previsiones de su Disposición Final Cuarta, cuando señala que:
«Hasta que se dicten las leyes de Función Pública y las normas reglamentarias de desarrollo se mantendrán en vigor en cada Administración Pública las normas vigentes sobre ordenación, planificación y gestión de recursos humanos en tanto no se opongan a lo establecido en este Estatuto».
Así en la propia normativa de régimen local, encontramos algunas previsiones en relación al reconocimiento de servicios y devengo de trienios, como es el caso del art. 155 TRRL cuando señala que:
«1. En el caso de que un funcionario preste sus servicios sucesivamente en distintos cuerpos o, en su caso, subescalas, clases o categorías, tendrá derecho a seguir percibiendo los trienios devengados en los anteriores.
2. Cuando un funcionario cambie de cuerpo o, en su caso, de subescala, clase o categoría, antes de completar un trienio, la fracción de tiempo transcurrido se considerará como tiempo de servicio prestado en el nuevo que pase a pertenecer».
Por su parte, el art. 2.3 del RD 861/1986, de 26 de abril, por el que se establece el régimen de las retribuciones de los funcionarios de Administración Local, reitera que en el caso de los funcionarios locales, los trienios se harán efectivos de conformidad con la legislación aplicable a los funcionarios de la Administración Civil del Estado.
En lo que se refiere al reconocimiento de servicios previos, la normativa básica, se integra por la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública, en cuyo artículo 1 se precisan los servicios que serán computables a tales efectos, señalando que:
«Uno. Se reconocen a los funcionarios de carrera de la Administración del Estado, de la Local, de la Institucional, de la de Justicia, de la Jurisdicción del Trabajo y de la Seguridad Social, la totalidad de los servicios indistintamente prestados por ellos en dichas Administraciones, previos a la constitución de los correspondientes Cuerpos, Escalas o plazas o a su ingreso en ellos, así como el período de prácticas de los funcionarios que hayan superado las pruebas de ingreso en la Administración Pública.
Dos. Se considerarán servicios efectivos todos los indistintamente prestados a las esferas de la Administración pública señaladas en el párrafo anterior, tanto en calidad de funcionario de empleo (eventual o interino) como los prestados en régimen de contratación administrativa o laboral, se hayan formalizado o no documentalmente dichos contratos.
Tres. Los funcionarios de carrera incluidos en el apartado uno tendrán derecho a percibir el importe de los trienios que tuviesen reconocidos por servicios sucesivos prestados, desempeñando plazo o destino en propiedad, en cualquiera de las mencionadas esferas de la Administración, o en la Administración Militar y Cuerpos de la Guardia Civil y Policía Local».
E igualmente relevantes, resultan las previsiones contenidas en el art. 2 de dicha disposición legislativa, estableciendo determinadas reglas específicas, en lo que se refiere a su valoración y devengo.
Reglas que a su vez son objeto de desarrollo en el Real Decreto 1461/1982, de 25 de junio, por el que se dictan normas de aplicación de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, de reconocimiento de servicios previos en la Administración Pública.
Por tanto, tal como deriva del marco regulatorio expuesto, cabe señalar que los funcionarios locales tienen derecho a percibir entre sus retribuciones básicas, los trienios devengados conforme a las reglas expresadas, si bien, para el reconocimiento de los servicios previos computables a tal efecto, habrán de formular la correspondiente solicitud acompañada de la certificación o certificaciones del Anexo I, que serán tramitadas por la unidad administrativo con competencias en materia de recursos humanos del correspondiente Ayuntamiento, generando efectos retributivos, una vez que hayan sido objeto de expreso reconocimiento, tras la resolución del procedimiento legalmente establecido.
Siendo las reglas generales las que acabamos de exponer, no es menos cierto que en relación a lo que deben considerarse «servicios efectivos» a los efectos de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, viene existiendo una enorme casuística en la praxis administrativa que ha tenido que venir siendo dilucidada por la más moderna y reciente doctrina jurisprudencial del TS, entre ellas, la cuestión que aquí nos ocupa:
¿Pueden reconocerse los servicios prestados en favor de empresas contratistas del Ayuntamiento en los supuestos en que existe cesión ilegal de trabajadores al amparo del art. 43 TRET?
La respuesta a dicho interrogante ha tenido ocasión de ser abordada y dilucidada por la interesante STS, Sala de lo contencioso-administrativo de 7 de octubre de 2024, Rec. 5564/2022 ofreciendo al respecto el siguiente análisis jurídico de la cuestión:
«1. El artículo 1.uno de la Ley 70/1978 declara un derecho de los funcionarios de carrera: el reconocimiento como tiempo de servicios efectivos los prestados en la Administración de la que dependan antes de su ingreso en el Cuerpo o Escala, o bien los servicios prestados en otras Administraciones, o bien durante el periodo de prácticas. No es cuestión controvertida que tal derecho pueda reconocerse a los funcionarios de empleo.
2. Tal reconocimiento debe basarse en un título que, de ordinario, será el de nombramiento como funcionario en prácticas, o de empleo, o mediante el contrato en régimen laboral. Pero cabe también -y este es el caso- una situación patológica derivada de un proceso de externalización: que se trate de unos servicios prestados por trabajadores de empresas contratadas por la Administración, que una vez probada la concurrencia de los elementos del artículo 43.2 del ET, se esté ante la realidad de una cesión ilegal a la Administración.
3. Tal posibilidad puede darse, será de apreciación rigurosa tras delimitarla de figuras que puedan dar lugar a equívocos y es ese rigor por lo que se exige un título que en este caso se plantea si debe ser la declaración judicial de la realidad de hecho y probada de una cesión ilegal.
4. De mediar una declaración jurisdiccional esta vendrá del orden jurisdiccional social, lo que no quita para que se plantee si puede venir del orden contencioso-administrativo mediante una declaración prejudicial ex artículo 4 de la LJCA. Esta posibilidad implica, sin embargo, el empleo del proceso contencioso-administrativo para generar ese título que nunca se habría presentado a la Administración a la que debe presentarse conforme a la Ley 70/1978 no un indicio de cesión ilegal, sino la declaración formal por sentencia judicial.
5. Por tanto, de no mediar ese título, la Administración no puede reconocer el derecho derivado de la Ley 70/1978. Téngase presente que fuera del caso de autos, el derecho que regula la Ley 70/1978 exige del interesado que aporte con su solicitud una certificación o certificaciones de esos servicios previos que acrediten un título que da derecho a la reclamación. Pues bien, a estos efectos no cabe encomendar esa declaración al orden contencioso-administrativo ex artículo 4 de la LJCA: colisionaría con el carácter revisor de esta jurisdicción y con la carga que pesa sobre el interesado de presentar su solicitud a la Administración acompañada de esa declaración del orden social».
Siendo que, bajo tales postulados se viene a fijar como doctrina casacional objetiva al respecto la siguiente:
«A efectos del artículo 1.Uno de la Ley 70/1978, sí cabe reconocer como servicios previos los prestados mediante una cesión de trabajadores que se repute ilegal (art. 43 TRET); ahora bien, debe mediar una previa declaración formal en tal sentido por el orden laboral».
Por tanto a tenor de la doctrina jurisprudencial fijada al respecto, cabe concluir que son computables los «servicios efectivos» a efectos del art. 1.Uno de la Ley 70/1978, de 26 de diciembre, en caso de mediar una cesión ilegal de trabajadores ex art. 43 TRET, si bien, bajo un requisito fundamental: la previa existencia de una declaración jurisdiccional firme en tal sentido por los Juzgados o Tribunales del orden social.
Lo que a sensu contrario implica, que no cabe tal reconocimiento, ni tan siquiera en vía contencioso-administrativa al amparo de lo previsto en el art. 4 LJCA, tal como ha tenido ocasión de aclarar la Sala 3ª del TS, por lo que la declaración previa y formal de la situación de cesión ilegal de trabajadores deviene en requisito primordial a tales efectos.
