¿Qué Convenios Colectivos tiene que aplicar el Ayuntamiento? Análisis de la STS de 7 de Octubre 2004

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¿Qué Convenios Colectivos tiene que aplicar el Ayuntamiento? Análisis de la STS de 7 de Octubre 2004

Queremos recordar desde aquí la importancia de la STS de 7 de octubre de 2004 por dos motivos:

El primero de carácter general y que implica que cuando un Ayuntamiento carece de convenio colectivo propio resulta, según esta Sentencia, aplicable en cada caso el convenio de ámbito estatal llamado a regular la actividad concreta desempeñada.

El segundo motivo, consecuencia del primero, y que es precisamente el caso al que la Sentencia se refiere, es la aplicación a una trabajadora contratada como maestra al servicio de una guardería infantil del Convenio Colectivo estatal de centros de asistencia de Educación Infantil, ante la inexistencia de convenio colectivo propio de la Corporación municipal y sus trabajadores. Y destacamos este segundo motivo por la inminente y reciente creación de Escuelas de Educación Infantil en nuestros pequeños municipios, impulsadas a golpe de subvención del Gobierno de Aragón y Diputaciones Provinciales.

De la lectura de la Sentencia del Tribunal Supremo de 2 Marzo de 2004 extraemos con claridad una serie de afirmaciones:

La Constitución reconoce el régimen estatutario de los funcionarios públicos y asigna al Estado la competencia exclusiva para fijar las bases de su régimen jurídico (artículo 149.1.18), habiendo optado la Constitución, como subraya la jurisprudencia constitucional en la STC nº 99/87 por un régimen estatutario con carácter general para los servidores públicos.

El análisis de la negociación colectiva de los funcionarios públicos, no puede desconocer el marco constitucional y el contexto en que ese marco se desarrolla (artículo 28.1 de la CE y SsTC 53/82 de 22 de julio, 7/90 de 18 de enero, 75/92 de 14 de mayo, 90/97 de 6 de mayo, 80/2000 de 27 de marzo y 224/2000 de 2 de octubre, entre otras).

El artículo 37.1 de la Constitución reconoce el derecho de negociación colectiva y de él se deriva tanto la garantía de una libertad negocial como la existencia de un mandato al legislador para establecer un sistema eficaz de negociación, (SsTC 4/83 de 28 de enero, 12/83 de 22 de febrero, 59/83 de 6 de julio, 45/84 de 27 de marzo, 73/84 de 27 de junio, 104/87 de 17 de junio, 134/94 de 9 de mayo, 95/96 de 29 de mayo y 80/2000 de 27 de marzo…), que la negociación colectiva forma parte del derecho de libertad sindical, concebido como medio primordial de acción sindical para el cumplimiento de los fines constitucionalmente reconocidos a los Sindicatos en el artículo 7 de la CE.

En esta línea, la Ley Orgánica de Libertad Sindical reconoce en su artículo 2.2 el derecho de las Organizaciones Sindicales a la negociación colectiva, sin distinciones o matizaciones respecto de los funcionarios públicos y su participación institucional y acción sindical en el artículo 6.1, lo que resulta también de aplicación en virtud de los Convenios Internacionales ratificados por España (Convenios nº 151 y 154 de la OIT), que imponen la obligación de adopción de procedimientos que permitan la participación de los representantes de los funcionarios en la determinación de las condiciones de empleo y que la negociación colectiva sea aplicable a la Administración pública.

La evolución legal sobre esta problemática se concreta en la Ley 30/84 de 2 de agosto que es modificada por la Ley 23/88 de 28 de julio refiriéndose en el artículo tercero a la negociación colectiva de los funcionarios o empleados públicos y a la participación de éstos en la determinación de las condiciones de trabajo; y en la Ley 9/87 de 12 de junio, que regula los órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación de personal al servicio de las Administraciones Públicas es modificada por la Ley 7/90 de 19 de junio, que extiende la posibilidad de negociación al incremento de retribuciones de los funcionarios y del personal estatutario de las Administraciones Públicas, incluyendo la Administración Autonómica y Local. En este sentido tendremos que estar atentos a la Disposición derogatoria única de Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (cuando sea aprobado y entre en vigor); Y, por otra parte, adelantamos que el Proyecto de Ley del Estatuto Básico del Empleado Público titula el Capítulo IV del Título III “Derecho a la negociación colectiva, representación y participación institucional. Derecho de reunión” (art. 31 y siguientes). En concreto el artículo 38.2 establece “Los Pactos se celebrarán sobre materias que se correspondan estrictamente con el ámbito competencial del órgano administrativo que lo suscriba y se aplicarán directamente al personal del ámbito correspondiente”.

Sentadas estas consideraciones básicas, destacamos en este momento la importancia de la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Social) de 7 Octubre de 2004: esta Sentencia recurrida en casación para la unificación de doctrina se refiere a una trabajadora contratada como maestra al servicio de una guardería infantil que regenta un Ayuntamiento andaluz: Ante la inexistencia de convenio colectivo propio de la Corporación municipal y sus trabajadores, el Juzgado aplicó el Convenio Colectivo estatal de centros de asistencia de Educación Infantil.

Como resolución de contraste aporta la Corporación recurrente la sentencia dictada el día 21 de febrero de 2000 por la Sala del Tribunal de Extremadura referente a un trabajador al servicio de un Ayuntamiento, en la actividad de jardines, careciendo la Corporación de convenio colectivo propio: el Juzgado de lo Social aplicó el Convenio estatal para las empresas de jardinería, pero la Sala de suplicación revocó en este trámite la decisión de instancia, y entendió que, al carecer el ente empleador de convenio propio, no era aplicable ningún otro.

Ambos Ayuntamientos carecían de convenio colectivo propio, como consecuencia de lo cual se debatió si, en vista de ello, resultaba o no aplicable en cada caso el convenio de ámbito estatal llamado a regular la actividad concreta.

El art. 3.1, letras b) y c) del Estatuto de los Trabajadores (ET) establece que son fuentes de la relación laboral, inmediatamente después de la normativa estatal, los convenios colectivos y la voluntad de las partes (sin que puedan pactarse con carácter individual condiciones menos favorables que las establecidas en las normas estatales y convencionales).

El Convenio Colectivo de 25 de enero de 2000 que la sentencia recurrida aplicó establece que el mismo es de aplicación en todo el territorio del Estado español (art. 1), quedando afectados por él, entre otros, las guarderías infantiles y los jardines de infancia que atiendan preferentemente las cuestiones de custodia, atención y asistencia (art. 2), así como que dicho Convenio afecta (art. 3) «al personal en régimen de contrato de trabajo que preste sus servicios en los centros reseñados en el artículo anterior».

El Ayuntamiento demandado, en tanto en cuanto explota o regenta la guardería infantil de referencia, tiene la consideración de empresario respecto de la misma (art. 1º del ET). La Sentencia de 3 de junio de 1994 nos recuerda que «el Tribunal Constitucional, en Sentencia 205/1987 (y en otras como las de 18 de mayo de 1991 y de 7 de octubre de 1992) ha declarado que "en cuanto parte de relaciones laborales privadas, la Administración está sujeta a las mismas reglas jurídicas que las demás empleadoras", invocando al efecto su sometimiento pleno a la Ley y al Derecho que le impone el artículo 103.1 de la Constitución.

El hecho de que la Corporación municipal carezca claramente de la cualidad de «empresa» conforme a la significación que este vocablo alcanza en el Derecho Mercantil (consecución de lucro), no la priva de su condición de empleadora conforme al Derecho Laboral (Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de julio de 1996, Sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 16 de octubre de 2003 y art. 177.2 del Real Decreto Legislativo 781/1986 de 18 de abril, por el que se aprobó el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local): Según esto, el Ayuntamiento, en cuanto empresario que es, queda vinculado por el Convenio Colectivo de referencia en tanto en cuanto regenta una guardería infantil a cuyo servicio emplea trabajadores asalariados.

El Ayuntamiento argumenta que no estuvo representado como empresario en la gestación de ese Convenio ni podía legalmente haberlo estarlo, ya que, aunque no parece existir norma legal que de manera clara prohíba a las Corporaciones municipales formar parte de organizaciones empresariales a efectos de poder participar en la negociación de los convenios colectivos que a dichos entes públicos pudieran afectarles en su condición de posibles empleadores, es práctica consolidada que tales organizaciones no están dispuestas a admitir entre sus integrantes a ninguna Administración pública: pero esto, considera la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 Octubre de 2004, no puede constituir obstáculo bastante para no resultar vinculado por el convenio que nos ocupa, aparte de poder negociar un convenio propio.

La doctrina más autorizada distingue claramente dos tipos de convenios colectivos:

  • Por un lado, los de eficacia limitada (extraestatutarios), que encuentran su única regulación en el Código Civil (art. 1089 y art. 1254 CC), han de ajustarse a los principios que disciplinan los contratos y obligan de manera exclusiva a quienes de forma personal y directa los habían pactado, y a aquellos que estaban directamente representados por los negociadores. 
  • Los convenios estatutarios (art. 37.1 CE) que tienen «eficacia general» o erga omnes, porque alcanzan fuerza normativa y constituyen la segunda fuente de la relación laboral en el orden jerárquico que de tales fuentes suministra el art. 3.1 del ET: forman parte del ordenamiento jurídico, de tal manera que obligan no sólo a los negociadores y a los representados por ellos, sino a muchos trabajadores y empresarios que ni participaron en la negociación ni tampoco estaban representados por los negociadores (art. 82.3 del ET). El precepto no hace distinción de ningún género acerca de que los obligados sean únicamente quienes estuvieron representados en la negociación, o pudieron estarlo.

Por lo demás, no debemos olvidar la posibilidad que tiene el Ayuntamiento de aprobar un convenio colectivo propio para regular las condiciones en las que se desarrollaría la relación laboral con todos sus trabajadores (abarcando así las distintas clases de actividad para las que este empleador necesitara contratar empleados en régimen laboral), pues el convenio de empresa es, sin duda alguna, uno de los que vienen comprendidos en la permisión de los arts. 82 y siguientes del ET. Pero, si este no existe, la relación laboral concreta quedará sujeta al Convenio que, con carácter general, resulte aplicable a las empresas que se dedican a la misma actividad. De lo contrario, se crearía un injustificado vacío de regulación en los centros de trabajo a cargo de los Ayuntamientos, que quebraría el principio de igualdad que consagra el art. 14 de la Constitución Española y art. 17 del ET, resultando indebidamente perjudicados los trabajadores que prestaran servicios para el Ayuntamiento con respecto a los que los prestaran en la misma actividad para otra empresa en la que no concurriera la cualidad de ente público.

Podría pensarse que, al no estar comprendida la prestación del servicio de guardería infantil entre las funciones y finalidades concretas que los Ayuntamientos tienen legalmente asignadas, no pueden equipararse estos empleadores a los «empresarios» (concepto del Derecho mercantil) de guarderías en lo relativo a la aplicación del convenio colectivo del sector. Sin embargo, es un hecho que este servicio se viene realmente prestando por muchas de estas Corporaciones en beneficio de los ciudadanos del municipio, y que para ello el empleador necesita contratar trabajadores, de tal suerte que la relación de trabajo así creada deberá regirse por la normativa (legal y paccionada) reguladora de la actividad de que se trate. Cuando estas actividades sean varias, ciertamente puede resultar incómodo al ente público empleador cumplir la normativa resultante de tantos convenios como actividades, pero este inconveniente puede fácilmente obviarse acudiendo a la solución, ya antes apuntada, de gestar un convenio colectivo propio o «de empresa», en el que se regulen las condiciones de trabajo de todos sus empleados. Pero no resulta admisible que el empleador decida prescindir de un convenio «de empresa», y a la vez pretenda no someterse a aquel o aquellos convenios que regulen cada una de las actividades en cuyo desarrollo el empleador contrate trabajadores asalariados, pues esto crearía un injustificado vacío normativo.

El Ayuntamiento (en el escrito de interposición del recurso) da a entender que si hubiera de satisfacer los salarios establecidos en el convenio, quizá no pudiera seguir prestando a los ciudadanos el servicio del que se trata, al resultarle excesivamente gravoso en relación con sus disponibilidades económicas. A ello debe responderse poniendo de manifiesto una vez más la posibilidad de haber negociado un convenio propio (aparte de la posibilidad de pretender el «descuelgue» que, en consonancia con lo normado en el art. 82.3 del ET, puede ofrecer el propio Convenio). Pero lo que no resulta ajustado a derecho es dejar de aplicar, sin más, una normativa convencional que está llamada a regular a escala nacional una actividad.

El voto particular no pone en duda la condición de empleador del Ayuntamiento, ni que como tal empleador debe cumplir la normativa laboral vigente, ni tampoco que la falta de afiliación de dicho empleador a la organización patronal que negoció el Convenio Colectivo estatal de centros de asistencia de Educación Infantil resulta indiferente en ese caso. Pero se muestra discrepante en considerar que el Ayuntamiento esta incluido dentro del ámbito de aplicación de aquel Convenio Colectivo, a pesar de que en el art. 2 se establezca como ámbito funcional el de todas las guarderías infantiles y jardines de infancia de todo el territorio nacional: tal conclusión la basan los firmantes del voto particular en la condición pública de estas corporaciones que, en cuanto integrantes de la organización del Estado, con fines dirigidos a la satisfacción de intereses generales, y con una autonomía reconocida en el art. 140 de la Constitución, consideran que no pueden estar sujetos a normas convenidas por agentes sociales privados (organizaciones patronales y sindicales), guiados por intereses particulares o sectoriales. Recuerdan además que la Sala de lo Social del TS ha mantenido tradicionalmente que todo Convenio exige un mínimo de homogeneidad entre las empresas a las que pretende ser aplicado (SSTS como las de 15 Jun. 1994, 19 Dic. 1995 ó 30 Jun. 1997).

Aceptar en tales condiciones la aplicación a un Ayuntamiento del Convenio de guarderías porque tiene una, lleva implícito que habrá que aplicarle igualmente el de limpieza de locales si tiene una limpiadora a su servicio, el de la construcción si tiene un peón dedicado a este menester, el de jardinería si tiene un encargado de cuidar las flores que adornen el pueblo, el de oficinas y despachos en su caso, etc.: se hace difícil sostener que el Ayuntamiento se rija por tan diversos Convenios: se trata de no aplicar los convenios más allá de lo que constituya su ámbito estricto de aplicación acordado conforme a derecho. Por todo ello, estiman que este Convenio no le era aplicable al Ayuntamiento que habría de regirse por las demás fuentes reguladoras de la actividad laboral, sin olvidar las posibilidades que ofrece el contrato individual en este tipo de relaciones, las posibilidades que ofrece la extensión de los convenios a partir de otros existentes en otros Ayuntamientos (art. 92.2 ET), o la propia posibilidad de negociar un Convenio Colectivo propio que cualquiera de las partes pudo y puede iniciar.

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Mª Esperanza Serrano Ferrer es Licenciada en Derecho por la Universidad de Zaragoza en el año 1995 y Secretaria-Interventora de Administración Local desde 2002. Ha prestado servicios en el Ayuntamiento de Torrente de Cinca (Huesca) y en la actualidad desarrolla sus funciones en el Ayuntamiento de Villanueva de Gállego (Zaragoza). Está especializada en Derecho Local de Aragón.

3 Comentarios

  1. Estamos en el caso de un trabajador temporal en un Ayuntamiento contratado por el convenio de la construcción. Como es empleado público ¿además de los dias establecidos en el convenio de la construcción, tendría derechos a los asuntos propios y otros por ser empleado publico?

  2. trabajadores de una escuela infantil municipal, estamos por el convenio de escuelas infantiles, pero la administración pública tiene convenio colectivo propio. ¿Por qué convenio debemos regirnos?, ya que el resto de personal de otros servicios no tienen convenios colectivos deferentes, sino que se rigen por el de dicha administración pública.

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