III. Las secuelas de la DSMI: consolidación y expansión del paradigma
1. Hitos normativos en el Derecho estatal.
Todo un rosario de disposiciones y actuaciones posteriores evidencian la magnitud de este fenómeno.
La Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible introdujo el art. 84 bis en la LRBRL, estableciendo como regla general la prohibición de licencias y reservando a la Ley la imposición de nuevas licencias, además de extender los principios de la Directiva de Servicios a todas las actividades económicas, no solo a los servicios. Pero su aportación más relevante fue la introducción en nuestro ordenamiento de los principios generales de la buena regulación (necesidad, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, eficiencia), obligando además a que las Administraciones públicas revisaran periódicamente la normativa aplicando dichos principios (art. 6). Si bien la efectividad de estas disposiciones fue limitada, constituyeron un importante precedente para desarrollos posteriores.
La Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (LGUM) consolidó los principios de necesidad y proporcionalidad en las medidas que limiten la libertad de empresa (art. 5), estableció el principio de eficacia nacional de las actuaciones (art. 6) —objeto de fuertes críticas doctrinales por su posible colisión con el reparto competencial (De la Cuadra, Baño León, Rebollo Puig)— y el principio de simplificación de cargas (art. 7). Su art. 17 estableció criterios restrictivos para la imposición de autorizaciones y requisitos, partiendo de la premisa del libre ejercicio de actividades económicas (art. 16) e instrumentando los principios de proporcionalidad y necesidad mediante criterios restrictivos que constituyen una verdadera reserva material de ley.
La Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios, suprimió la licencia para actividades comerciales en superficies inferiores a 300 m² y la licencia de obras en esos locales cuando no la exigieran leyes específicas.
La Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y su internacionalización, implantó el principio one-in-one-out en su art. 37, aunque sin desarrollo metodológico efectivo.
La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL), modificó nuevamente el art. 84 bis LRBRL para restringir aún más las autorizaciones, concretando los criterios de necesidad y proporcionalidad.
La simplificación administrativa constituyó uno de los dos objetivos prioritarios de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas (LPAC). Su art. 129 consolidó y perfeccionó los principios de buena regulación, fusionando el antiguo art. 71 bis de la Ley 30/1992 con las previsiones de la Ley 2/2011, haciéndolos aplicables a todos los procedimientos normativos (iniciativas legislativas y potestad reglamentaria) y a todas las Administraciones públicas.
Introdujo la evaluación del acervo normativo mediante informes periódicos (art. 130), reguló el procedimiento administrativo simplificado (art. 96), y reubicó sistemáticamente el principio de proporcionalidad en intervenciones restrictivas de derechos en el art. 4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (ya comentado con anterioridad).
2. Simplificación vinculada a los fondos Next Generation
Merece mención separada el paquete normativo destinado a agilizar la gestión de los fondos europeos Next Generation, cuyo trasfondo es la endémica lentitud con que las Administraciones españolas ejecutan los fondos europeos. Destacan el Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, para la modernización de la Administración Pública y la ejecución del Plan de Recuperación; y diversas normas autonómicas como el Decreto-ley andaluz 3/2021, de 16 de febrero, el Decreto-ley catalán 5/2021, de 2 de febrero, la Ley gallega 9/2021, de 25 de febrero, el Decreto-ley canario 4/2021, de 31 de marzo, la Ley castellano-manchega 4/2021, de 25 de junio, y el Decreto-Ley aragonés 2/2022, de 6 de abril. Todas ellas centradas en la simplificación de procedimientos de contratación y subvenciones.
El escenario en el que se aprobaron estas disposiciones evidenció las limitaciones del Derecho vigente para atender adecuadamente las necesidades sociales. La reflexión debe conducir a repensar profundamente la legislación de contratos del sector público y de subvenciones, insatisfactorias, por su paquidérmica lentitud, para atender el vértigo en el que se desenvuelve al mundo de hoy.
3. Iniciativas recientes en las Comunidades Autónomas
El impulso simplificador ha encontrado un desarrollo particularmente intenso en el ámbito autonómico. En Andalucía destacan: el Decreto 622/2019, de 29 de diciembre, de administración electrónica y simplificación de procedimientos; el Decreto-ley 2/2020, de 9 de marzo, de mejora y simplificación de la regulación para el fomento de la actividad productiva; el Decreto-ley 26/2021, de 14 de diciembre, de simplificación administrativa y mejora de la calidad regulatoria (que modificó 80 normas incorporando 330 medidas concretas); y el Decreto-ley 3/2024, de 6 de febrero, de simplificación y racionalización administrativa, que modificó 176 normas estableciendo más de 400 medidas de simplificación y reguló por primera vez en Andalucía la memoria de análisis de impacto normativo (MAIN).
Otras Comunidades Autónomas han seguido esta senda, pudiendo destacarse la Ley 18/2020, de 28 de diciembre, de facilitación de la actividad económica de Cataluña; la Ley 1/2021, de 12 de febrero, de Simplificación Urbanística y Medidas Administrativas de Castilla-La Mancha; las Leyes aragonesas 1/2021, de 11 de febrero y 2/2022, de 19 de mayo, de simplificación administrativa; la Ley 2/2022, de 19 de mayo, de simplificación administrativa en materia de medio ambiente de la Región de Murcia; la Ley 4/2022, de 27 de julio, de racionalización y simplificación administrativa de Extremadura; la Ley 6/2024, de 5 de diciembre, de simplificación administrativa de la Comunidad Valenciana; la Ley 7/2024, de 11 de diciembre, de medidas urgentes de simplificación de las Illes Balears; y la Ley 2/2025, de 2 de abril, de simplificación administrativa de Cantabria.
IV. El procedimiento administrativo adecuado y la Administración facilitadora
- Los límites de la simplificación: la búsqueda del equilibrio
La simplificación administrativa no puede ser un proceso acrítico e ilimitado. Como advirtiera Einstein, «hay que simplificar las cosas tanto como sea posible, pero no más». El proceso debe conjugar distintos bienes e intereses mediante la aplicación de las vertientes del principio de proporcionalidad y mediante juicios de ponderación (López González, Betancor Rodríguez).
En particular, resulta imprescindible preservar: (i) los intereses generales subyacentes (seguridad, protección ambiental, salud, protección social), evitando que la simplificación se convierta en un mero pretexto desregulador (Nogueira López); y (ii) las garantías del principio contradictorio, evitando que la supresión de trámites suponga indefensión o un «vaciamiento procedimental» (Font Llovet).
De esta manera, el verdadero objetivo no es simplificar a toda costa, sino alcanzar «la mejor regulación; ni más, ni menos» (Wiener), entendida como «la estrictamente necesaria» (López González, Betancor). Se trata de lograr el «equilibrio entre eficacia y garantía» (González Navarro), transitando desde el procedimiento administrativo debido (Ponce Solé) al procedimiento administrativo adecuado: aquel que mejor satisface el conjunto global de sus fines y funciones.
Esta concepción supone cierta resignación o renuncia, la conciencia de que un procedimiento perfecto no es sostenible. Como recordaban Montesquieu y Voltaire, le mieux est l’ennemi du bien (en nuestro acervo proverbial, diríamos que lo perfecto es enemigo de lo bueno). El verdadero desafío consiste en determinar hasta dónde se puede —y se debe— llegar en esa labor de desmoche sin poner en riesgo los intereses públicos subyacentes.
2. La Administración facilitadora como nuevo paradigma
La evolución contemporánea del Derecho administrativo ha transitado por diversas etapas: desde el Estado liberal del siglo XIX, centrado en el orden público, pasando por el Estado social o del bienestar del siglo XX, que asumió la prestación directa de servicios públicos, hasta el Estado garante surgido de las privatizaciones del último cuarto del siglo XX, que replegó la intervención pública abriendo los mercados a la competencia y restringiendo el papel de la Administración al de supervisor y regulador.
Actualmente asistimos a una nueva etapa que podemos denominar la Administración facilitadora: una ampliación de la perspectiva del Estado garante, que no se limita a supervisar y controlar, sino que se implica activamente en acompañar a la ciudadanía en el inicio o ejercicio de actividades, facilitando las actuaciones del sector privado. La Administración y el mercado aparecen ahora como aliados, no como enemigos, en la persecución de fines compartidos.
Esta transformación responde a un cambio de contexto marcado por sucesivas crisis (económica, sanitaria, geopolítica) que han evidenciado la incapacidad del sector público y del privado para salir adelante de forma aislada, imponiéndose la necesidad de colaborar para alcanzar objetivos comunes.
3. Manifestaciones de la Administración facilitadora
El nuevo paradigma se manifiesta en múltiples dimensiones: las medidas de simplificación administrativa que hemos analizado; la aplicación rigurosa del principio de proporcionalidad; los proyectos estratégicos y unidades aceleradoras de proyectos empresariales (implantadas en Andalucía, Galicia, Extremadura y Asturias); el principio de proactividad administrativa (recogido, por ejemplo, en el art. 2.f) del Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos, y en el art. 5 del Decreto-ley andaluz 3/2024); el impulso de la colaboración público-privada; el deber general de promoción de sistemas de acompañamiento individualizado (también en el art. 5 del Decreto-ley 3/2024); y los planes estratégicos de modernización administrativa, como el TRIPLAN de la Junta de Andalucía, centrado en «un nuevo ecosistema de trabajo, en el que el ciudadano es el centro».
Conclusiones
La Directiva de Servicios en el Mercado Interior de 2006 marcó un verdadero punto de inflexión —un auténtico cambio de paradigma— en la evolución del Derecho administrativo español. Su impacto fue mucho más allá del ámbito sectorial de los servicios para el que inicialmente se concibió, permeando el conjunto del ordenamiento jurídico y modificando sustancialmente la relación entre la Administración pública y la ciudadanía.
Las aportaciones principales de la DSMI —la generalización del principio de proporcionalidad e intervención mínima, la reclasificación de los títulos habilitantes con la incorporación de las declaraciones responsables y comunicaciones previas como controles ex post— se han revelado como instrumentos estructurales que han encontrado reflejo en sucesivas oleadas normativas, tanto estatales como autonómicas, consolidando una tendencia irreversible hacia la simplificación administrativa y la configuración de lo que hemos denominado la Administración facilitadora.
Este nuevo modelo no supone un abandono de las funciones de garantía y supervisión inherentes al Estado garante, sino una ampliación de su perspectiva: la Administración no puede limitarse a vigilar y controlar desde la distancia, sino que debe implicarse activamente en facilitar el ejercicio de derechos y actividades por la ciudadanía, en un contexto de alianza y colaboración para la consecución de objetivos compartidos.
La DSMI catalizó este cambio. Su más perdurable legado radica en haber instalado en nuestro sistema jurídico-administrativo una cultura de la simplificación, de la proporcionalidad, de la colaboración público-privada y de la proactividad que transciende ideologías políticas y se ha convertido en un rasgo estructural y característico de las relaciones jurídico-administrativas del siglo XXI.
El desafío presente y futuro consiste en profundizar en esta senda sin perder de vista los necesarios equilibrios: entre eficacia administrativa y garantías procedimentales, entre agilidad y seguridad jurídica, entre simplificación y protección de los intereses generales. El procedimiento administrativo adecuado —aquel que mejor armoniza el conjunto de sus funciones— debe ser la guía en este proceso de permanente adaptación y mejora. Solo así el Derecho administrativo podrá continuar desempeñando su función esencial: posicionarse a la vanguardia de los cambios sociales, no actuando como lastre, sino como palanca para la satisfacción de las necesidades económicas, políticas y sociales de cada tiempo.
