Interesante sentencia la que ha dictado la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en fecha 21 de julio de 2026 (recurso de casación núm. 5003/2023), en la que, siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, fija la doctrina de que no hay limitación de plazo para la interposición del recurso contencioso-administrativo mientras la Administración no haya dictado y notificado la resolución expresa, ya que, de lo contrario, el plazo podría ser opuesto a quien no tenía conocimiento del acto administrativo que afecta a sus derechos o intereses legítimos, lo que sería incompatible con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.
En el marco de un procedimiento de apremio seguido por la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS) contra un deudor, se dictó resolución ampliando el embargo de bienes inmuebles a una finca de su propiedad.
Contra esta resolución, la esposa del deudor interpuso recurso de alzada, sosteniendo que el inmueble era bien ganancial y que, por lo tanto, una cuota del 50% era suya y no podía ser embargada.
El recurso de alzada fue desestimado por resolución de la Dirección Provincial de la TGSS en Las Palmas de Gran Canaria de 18 de diciembre de 2009. Este último acto administrativo no fue recurrido, de manera que el procedimiento de apremio continuó hasta su conclusión y la referida finca fue adjudicada en subasta a un tercero.
En el año 2019, tras solicitar diversos documentos a la TGSS, la esposa del deudor interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución desestimatoria del recurso de alzada, alegando su nulidad de pleno derecho por vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva reconocido por el artículo 24 de la Constitución Española (CE). Argumentó que no hubo notificación del acto administrativo de desestimación del recurso, porque este no fue notificado en su domicilio, sino en otro lugar. Ello le habría impedido el acceso a la jurisdicción, para defender su derecho de propiedad sobre la mitad del inmueble embargado.
La sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de 30 de marzo de 2023 estimó el recurso contencioso-administrativo, al considerar como hecho probado que la notificación del acto administrativo -es decir, la desestimación del recurso de alzada- no se realizó en el domicilio de la recurrente, de manera que esta no pudo acudir a los tribunales para hacer valer su derecho. La sentencia también concluyó que el inmueble era efectivamente ganancial. Todo ello condujo a la anulación de la resolución de la Dirección Provincial de la TGSS en Las Palmas de Gran Canaria de 18 de diciembre de 2009.
Preparado recurso de casación contra la citada sentencia por la representación letrada de la TGSS, este fue admitido por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo mediante auto de 18 de abril de 2024, que declaró como cuestiones que presentan interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia las siguientes:
«1.- Si un mero defecto en la notificación de la resolución del recurso de alzada interpuesto en el expediente de apremio es causa de nulidad de pleno derecho del acto administrativo impugnado, por impedir el derecho a la defensa del interesado; y
2.- Si aun pudiendo mediar un defecto en la notificación, concurre en tales casos la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo cuando se interpone fuera de plazo, nueve años después».
Asimismo, el citado auto identificó como normas jurídicas a interpretar las siguientes: el artículo 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, de aplicación en el momento de los hechos -actual artículo 47 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC)-, así como los artículos 28 y 69 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa (LJCA).
En el escrito de interposición del recurso de casación, el Letrado de la TGSS alega que el artículo 24 de la CE no es oponible a la Administración, sino únicamente a los órganos judiciales. Sostiene así que, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva solo puede producirse por actos u omisiones jurisdiccionales, no por actuaciones administrativas. La única excepción a este criterio general vendría dada por las actuaciones administrativas en materia sancionadora, que no es el caso.
A ello añade que de ninguna manera se puede hablar aquí de indefensión, porque la interesada habría podido interponer recurso contencioso-administrativo aduciendo que su recurso de alzada contra la decisión de ampliación del embargo había sido desestimado por silencio administrativo. Dado que no lo hizo, la resolución de la Dirección Provincial de la TGSS en Las Palmas de Gran Canaria de 18 de diciembre de 2009 -es decir, la desestimación del recurso de alzada- debe considerarse acto consentido y firme. Afirma que, precisamente por ello, el recurso contencioso-administrativo interpuesto casi diez años más tarde era extemporáneo y debió ser inadmitido.
El escrito de oposición al recurso de casación se centra en que, según declara probado la sentencia impugnada, la notificación de la resolución de la Dirección Provincial de la TGSS en Las Palmas de Gran Canaria de 18 de diciembre de 2009 no se realizó en el domicilio de la interesada. De aquí que esta no tuviese noticia del acto administrativo, ni pudiese combatirlo en sede jurisdiccional.
Abordando ya el tema litigioso, la Sala comienza examinando si la interposición del recurso contencioso-administrativo fue extemporánea, para lo cual hace varias precisiones preliminares sobre este asunto:
- En primer lugar, una notificación que no se le hace llegar a la destinataria -más aún, que no se practica en el lugar en que habría debido realizarse- no es una notificación simplemente defectuosa, como puede ocurrir cuando se omite algún aspecto del acto administrativo, no se incluye pie de recurso, etc. Es sencillamente falta de notificación, por lo que el acto administrativo no puede surtir aquellos efectos que están condicionados a la notificación.
- En segundo lugar, de los hechos probados no se desprende que la interesada hubiera tenido conocimiento por otras vías de la resolución de la Dirección Provincial de la TGSS en Las Palmas de Gran Canaria de 18 de diciembre de 2009, ni que realizase actos que supusieran tal conocimiento, ni que esa ignorancia se debiese a falta de diligencia por su parte.
- En tercer lugar, la falta de notificación se refiere aquí a un acto administrativo que resuelve en sentido desestimatorio un recurso de alzada. Esto es relevante si se tiene en cuenta que el objeto del recurso contencioso-administrativo debe ser normalmente un acto que ponga fin a la vía administrativa (artículo 25.1 de la LJCA) y que, allí donde cabe recurso de alzada, es la resolución del mismo la que pone fin a dicha vía (artículo 114.1 de la LPAC). El recurso de alzada no es potestativo (artículo 121 de la LPAC) y, por lo tanto, sin haberlo interpuesto está cerrado el acceso al recurso contencioso-administrativo. Ello significa que, en el presente caso, la interesada no habría podido acudir a la vía contencioso-administrativa sin transitar antes por el recurso de alzada.
- En cuarto lugar, aunque la decisión de ampliación del embargo, el consiguiente recurso de alzada y la resolución de este no notificada tengan su origen en un procedimiento de apremio, nada de todo ello obsta a que la interesada tuviera abiertas las vías ordinarias para defender sus derechos e intereses legítimos. Ella no era la persona contra la que se dirigía el procedimiento de apremio. Además, la TGSS en ningún momento ha puesto en cuestión la idoneidad del recurso contencioso-administrativo ordinario para dirimir lo discutido en este asunto.
Una vez hechas las anteriores precisiones, la Sala indica que el caso de autos versa sobre el conocido tema de si hay plazo para recurrir frente al silencio administrativo. El inciso final del artículo 46.1 de la LJCA establece que en ausencia de resolución expresa «el plazo será de seis meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados, a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto». Así, con arreglo a la letra de la ley, el plazo sería de seis meses, frente a la regla general de dos meses para los actos expresos.
Este precepto legal nunca ha sido formalmente declarado inconstitucional, por incompatible con las exigencias del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. Sin embargo, la Sala recuerda que «existe abundante jurisprudencia del Tribunal Constitucional, iniciada hace más de veinticinco años, en el sentido de que no hay limitación de plazo para la interposición del recurso contencioso-administrativo mientras la Administración no haya resuelto expresamente».
En este sentido, hay que traer a colación que, con arreglo al artículo 21.1 de la LPAC, «la Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su formade iniciación», y que la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, aplicable al presente caso ratione temporis, incluía un precepto idéntico en su artículo 42.1.
Así, de acuerdo con dicha doctrina constitucional, «la falta de resolución expresa o de notificación de la misma determina que no corra el plazo para la interposición del recurso contencioso-administrativo; y ello porque, de lo contrario, el plazo le podría ser opuesto a quien no tenía conocimiento del acto administrativo que afecta a sus derechos o intereses legítimos y que, por ello mismo, no estaba en condiciones de combatirlo», siendo el resultado incompatible con el artículo 24 de la CE. Cabe remitirse, como expresiva de este asentado criterio jurisprudencial, a la STC 52/2014, de 10 de abril.
Pues bien, la mencionada interpretación conforme a la CE del artículo 46.1 in fine de la LJCA es perfectamente aplicable al presente caso, según la Sala: «la TGSS no hizo una notificación válida y eficaz a la interesada de la resolución de la Dirección Provincial de la TGSS en Las Palmas de Gran Canaria de 18 de diciembre de 2009. Este es un hecho declarado probado en la instancia, al que ahora ha de estarse, sin que conste que la interesada llegase a tener noticia del mencionado acto administrativo por otro medio. En estas circunstancias, la interposición del recurso contencioso-administrativo casi diez años después, tras haber solicitado y obtenido información de la TGSS, no puede tacharse de extemporáneo; máxime teniendo en cuenta que el recurso contencioso-administrativo se fundó en que la falta de notificación impidió el acceso a la jurisdicción de la interesada para defender su propiedad, con menoscabo de su derecho fundamental a la tutela judicial efectiva».
Frente a ello no cabe aducir, como hace el Letrado de la TGSS, que la interesada habría podido interponer el recurso contencioso-administrativo entendiendo desestimado por silencio su recurso de alzada. Es verdad que habría podido hacerlo. Pero no puede volverse en su contra que no lo hiciera, puesto que «la posibilidad de acudir ante los tribunales contencioso-administrativos para combatir el silencio de la Administración es un arma a disposición del particular afectado, no una carga que pese sobre el mismo». Y desde luego dicha posibilidad no exime a la Administración de su inexcusable deber de resolver y notificar, tal como ordena el mencionado artículo 21.1 de la LPAC. Quien opta por esperar a que haya resolución expresa no puede verse perjudicado en su derecho.
Por todo lo expuesto, la Sala concluye que, dadas las circunstancias del presente caso, la interposición del recurso contencioso-administrativo no fue extemporánea, dando así respuesta a la cuestión de interés casacional, por lo que confirma la sentencia impugnada y desestima el recurso de casación.
Finalmente, la Sala hace una última aclaración: lo que en este caso vulneró el derecho a la tutela judicial efectiva de la interesada no fue la resolución de la Dirección Provincial de la TGSS en Las Palmas de Gran Canaria de 18 de diciembre de 2009 en sí misma considerada, sino su falta de notificación; y, sobre todo, que a dicho acto administrativo se le permitiese surtir efectos gravemente lesivos para la interesada cuando carecía de un presupuesto indispensable para su eficacia, como es la notificación (artículo 39.2 de la LPAC).
Con esta sentencia, el Tribunal Supremo viene a reiterar la jurisprudencia constitucional de que mientras la Administración no haya dictado y notificado la resolución expresa, no corre el plazo para la interposición del recurso contencioso-administrativo.
