La política española de cooperación para el desarrollo tiene básicamente su origen en la declaración contenida en el preámbulo de la Constitución de 1978, en la que la Nación española proclama su voluntad de colaborar en el fortalecimiento de unas relaciones pacíficas y de eficaz cooperación entre todos los pueblos de la Tierra. En ese marco ha de entenderse la aprobación, por parte de las Cortes Generales, de la Ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperación Internacional para el Desarrollo, cuyo artículo 20 contempla la cooperación para el desarrollo realizada desde las Comunidades Autónomas y Entidades Locales como expresión solidaria de sus respectivas sociedades. Por medio de la Ley 10/2000, de 27 de diciembre, se consolida definitivamente la cooperación para el desarrollo en la política de la Comunidad Autónoma de Aragón, que se completa con el Decreto 164/2004, de 6 de julio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Reglamento del régimen jurídico de las ayudas y de las bases reguladoras para la concesión de las subvenciones en materia de cooperación para el desarrollo (respetando tanto la legislación básica del Estado recogida en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, como el ámbito material propio de los Planes Directores y Anuales).
La política española de cooperación para el desarrollo tiene básicamente su origen en la declaración contenida en el preámbulo de la Constitución de 1978, en la que la Nación española proclama su voluntad de colaborar en el fortalecimiento de unas relaciones pacíficas y de eficaz cooperación entre todos los pueblos de la Tierra.
La política de cooperación internacional para el desarrollo constituye un aspecto fundamental de la acción exterior de los Estados democráticos en relación con aquellos países que no han alcanzado el mismo nivel de desarrollo, basada en una concepción interdependiente y solidaria de la sociedad internacional y de las relaciones que en ella se desarrollan.
Como antecedentes legislativos citamos: El Real Decreto 1485/1985, de 28 de agosto, por el que se estableció la estructura orgánica básica del Ministerio de Asuntos Exteriores, creó la Secretaría de Estado para la Cooperación Internacional y para Iberoamérica. Posteriormente, el Real Decreto 451/1986, de 21 de febrero, creó la Comisión Interministerial de Cooperación Internacional. Mediante el Real Decreto 1527/1988, de 11 de noviembre, se creó la Agencia Española de Cooperación Internacional, Organismo autónomo adscrito al Ministerio de Asuntos Exteriores, en el que se concentraron las competencias relativas a la cooperación bilateral con los países en vías de desarrollo, hasta entonces fragmentariamente atribuidas a diversos órganos. Mediante el Real Decreto 1141/1996, de 24 de mayo, se reestructuró la Agencia Española de Cooperación Internacional, completándose de esta forma la modificación ya realizada por el Real Decreto 2492/1994, de 23 de diciembre, que refundió los tres Institutos con rango de Dirección General en los dos actuales, el Instituto de Cooperación Iberoamericana y el Instituto de Cooperación con el Mundo Árabe, Mediterráneo y Países en Desarrollo. Por su parte, el Real Decreto 795/1995, de 19 de mayo, en cumplimiento de lo dispuesto en la disposición adicional vigésimo novena de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, creó el Consejo de Cooperación para el Desarrollo.
El ingreso de España en el Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE, en diciembre de 1991, constituye un hito en la consolidación de nuestra cooperación para el desarrollo, en cuanto nos obliga a adaptarla y a coordinarla con la de los principales donantes del mundo, miembros del Comité.
En los últimos años, la cooperación española ha experimentado un desarrollo extraordinario en lo que al incremento de los recursos destinados a este fin se refiere y al impulso por parte de todas las Administraciones públicas, Administración Central, Comunidades Autónomas y Corporaciones locales, entre la sociedad civil de los valores de la cooperación y solidaridad internacional a través de programas y proyectos de sensibilización y concienciación de los ciudadanos en relación con los problemas globales y particulares relacionados con la cooperación al desarrollo.
La Ley 23/1998, de 7 de julio, de cooperación internacional para el desarrollo supone la oportunidad de articular en un único texto el conjunto de medidas e instrumentos que han ido configurando nuestra política de cooperación al desarrollo y en cuyo artículo 20 contempla la cooperación para el desarrollo realizada desde las Comunidades Autónomas y Entidades Locales como expresión solidaria de sus respectivas sociedades. Dicho artículo establece, por un lado, que la cooperación descentralizada se inspira en los principios, objetivos y prioridades establecidas en la Sección 2ª del Capítulo I de esa Ley; y, por otro, que la acción de las entidades mencionadas, si bien se basa en los principios de autonomía presupuestaria y autorresponsabilidad en su desarrollo y ejecución, debe respetar las líneas generales y directrices básicas establecidas por el Congreso de los Diputados en el Plan Director, así como el principio de colaboración entre las Administraciones Públicas.
En todo caso la concurrencia de los entes locales a la cooperación internacional, aun antes de la Ley 23/1998, había encontrado base genérica en el art. 25 de la Ley 7/1987, Reguladora de las Bases del Régimen Local, que establece que «para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal», y en el art. 3 y 4 de la Carta Europea de la Autonomía Local de 1985: según estos textos y la doctrina europea consolidada, las entidades locales disfrutarán de capacidad genérica para asumir cualesquiera asuntos de la comunidad local.
La Ley 23/1998, de 7 de julio tiene como objeto (art. 1) la regulación del régimen jurídico de la política española de cooperación internacional para el desarrollo. Asimismo, establece los principios, objetivos y prioridades de la política de cooperación internacional para el desarrollo del conjunto de las Administraciones públicas españolas y los sistemas de relación y colaboración entre dichas Administraciones públicas.
El principio de unidad de acción del Estado en el exterior se aplicará conforme a la normativa vigente y en el marco de las competencias de las distintas Administraciones públicas (art. 3).
La política española de cooperación internacional para el desarrollo se establecerá a través de Planes Directores y Planes Anuales (art. 8).
La política española de cooperación internacional para el desarrollo se pone en práctica a través de los siguientes instrumentos (art. 9) a) Cooperación técnica. b) Cooperación económica y financiera. c) Ayuda humanitaria, tanto alimentaria como de emergencia, incluyendo operaciones de mantenimiento de la paz, instrumentada por medio de acuerdos bilaterales o multilaterales. d) Educación para el desarrollo y sensibilización social.
La Unión Europea cuenta igualmente con una política propia de cooperación al desarrollo, recogida en el Título XX del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, según el texto consolidado resultante del Tratado de Ámsterdam, que fija, en su artículo 177, como metas de esa política: el desarrollo económico y social duradero de los países en desarrollo y, particularmente, de los más desfavorecidos, su inserción armoniosa y progresiva en la economía mundial, la lucha contra la pobreza en esos países y la consolidación de la democracia y del Estado de Derecho. Tanto la Comunidad como los Estados miembros deben respetar los compromisos adoptados y deben tener en cuenta los objetivos acordados en el marco de las Naciones Unidas y de otras organizaciones internacionales competentes.
El artículo 20 de la Ley 23/1998 se refiere a la cooperación para el desarrollo de las Comunidades Autónomas y Entidades locales en los siguientes términos: La cooperación para el desarrollo que se realice desde las Comunidades Autónomas y las Entidades locales, expresión solidaria de sus respectivas sociedades, se inspira en los principios objetivos y prioridades establecidas en la presente Ley (…). De esta manera, las diferentes Comunidades Autónomas han ido aprobando sus leyes de Cooperación Internacional al (o para el) Desarrollo: Ley 4/2007 de 4 Abril CA Cantabria, Ley 1/2007 de 22 Febrero CA País Vasco, Ley 6/2007 de 9 Febrero CA Valenciana, Ley 9/2006 de 10 Octubre CA Castilla y León, Ley 4/2006 de 5 Mayo CA Asturias, DF 7/2006 de 28 Febrero Gipuzkoa (bases reguladoras del otorgamiento de ayudas económicas para la realización de proyectos de cooperación, sensibilización y educación al desarrollo), Ley 9/2005 de 21 Junio CA Illes Balears, Decreto 28/2005 de 17 Marzo CA Cantabria (regulación de la cooperación para el desarrollo y la solidaridad con los países empobrecidos), Ley 14/2003 de 22 Diciembre CA Andalucía, Ley 3/2003 de 19 Junio CA Galicia, Ley 1/2003 de 27 Febrero CA Extremadura, Ley 3/2003 de 13 Febrero 2003 CA Castilla-La Mancha, Ley 4/2002 de 1 Julio CA La Rioja, Ley 26/2001 de 31 Diciembre CA Cataluña, Ley Foral 5/2001 de 9 Marzo CF Navarra, Ley 11/1999 de 3 Junio CA Asturias, Ley 13/1999 de 29 Abril CA Madrid, Ley 23/1998 de 7 Julio.
Por medio de la Ley 10/2000, de 27 de diciembre, de la Comunidad Autónoma de Aragón, se consolida definitivamente la cooperación para el desarrollo en la política de la Comunidad Autónoma de Aragón. Esta política se orienta hacia una redistribución de la riqueza, a la atención de las necesidades básicas y, en definitiva, a la mejora de las condiciones de vida de los pueblos. Se fija como una meta deseable el destinar en un futuro a cooperación para el desarrollo el 0,7% de los Presupuestos de la Comunidad Autónoma de Aragón (DA primera). Tiene como antecedentes el Decreto 180/1994, de 8 de agosto, de la Diputación General de Aragón, por el que se regula la cooperación al desarrollo y las ayudas a los países del tercer mundo, y el Decreto 68/2000, de 28 de marzo, del Gobierno de Aragón, por el que se regula la cooperación al desarrollo y la solidaridad con el tercer mundo.
Con la finalidad de adecuar el régimen jurídico de las ayudas y las bases reguladoras de las subvenciones en materia de cooperación para el desarrollo a los principios, criterios y objetivos establecidos por la Ley 10/2000, de 27 de diciembre, relativa a la Cooperación para el Desarrollo, (respetando tanto la legislación básica del Estado recogida en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, como el ámbito material propio de los Planes Directores y de los Planes Anuales), el Gobierno de Aragón aprueba el Decreto 164/2004, de 6 de julio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Reglamento del régimen jurídico de las ayudas y de las bases reguladoras para la concesión de las subvenciones en materia de cooperación para el desarrollo.
La Ley 10/2000 se aplica al conjunto de actuaciones, iniciativas y recursos que las diferentes entidades, organizaciones y Administraciones públicas aragonesas ponen al servicio de los pueblos más desfavorecidos, con el fin de contribuir a su progreso humano, económico y social (art. 1 Ley 10/2000). Y se basa, entre otros, en el principio de coordinación y complementariedad entre las Administraciones públicas y la acción de la sociedad civil aragonesa (art. 2): este y el resto de principios del art. 2 vinculan a todas las políticas y actuaciones del Gobierno de Aragón e informan las de los entes locales de la Comunidad Autónoma, en el ámbito de sus respectivas competencias.
La cooperación aragonesa para el desarrollo se articula a través de planes directores cuatrienales y de planes anuales (art. 4 Ley 10/2000), y se coordinará con la del Estado en la forma prevista en la legislación estatal sobre cooperación internacional para el desarrollo (art. 6 Ley 10/2000). La Comunidad Autónoma de Aragón promoverá mecanismos de coordinación de las políticas de cooperación para el desarrollo con las de otras Comunidades Autónomas y con la Unión Europea y establecerá mecanismos de colaboración activa con otras Administraciones públicas aragonesas para coordinar, de forma voluntaria, sus políticas de cooperación para el desarrollo dentro de los correspondientes planes directores o anuales.
Se crea la Comisión Autonómica de Cooperación para el Desarrollo como órgano de coordinación y colaboración entre las Administraciones públicas de la Comunidad Autónoma de Aragón que ejecuten gastos computables como cooperación para el desarrollo (art. 11 Ley 10/2000). La composición y funcionamiento de la Comisión Autonómica de Cooperación para el Desarrollo se regulará reglamentariamente, debiendo garantizarse, en cualquier caso, la participación de la Administración Local en este órgano: el desarrollo reglamentario se articula en torno al Decreto 12/2002, de 22 de enero, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Reglamento de la Comisión Autonómica de Cooperación para el Desarrollo.
Se crea el Consejo Aragonés de Cooperación para el Desarrollo como órgano de consulta y asesoramiento en materia de solidaridad internacional y cooperación para el desarrollo (art. 14 Ley 10/2000) adscrito al departamento competente en materia de cooperación para el desarrollo. El Decreto 11/2002, 22 enero, del Gobierno de Aragón, aprueba el Reglamento del Consejo Aragonés de Cooperación para el Desarrollo.
De las funciones del Consejo recogidas en el art. 15, destacamos: h) Realizar la Memoria anual en la que se informe de las actuaciones seguidas por las Administraciones públicas aragonesas, las organizaciones y los agentes sociales y económicos participantes en el Consejo. i) Estimular y fomentar la coordinación entre las Administraciones públicas aragonesas, y entre éstas y los diversos agentes implicados en la cooperación para el desarrollo realizada en la Comunidad Autónoma de Aragón.
La Ley de Presupuestos fijará anualmente los créditos destinados a cooperación para el desarrollo en la Comunidad Autónoma de Aragón, de acuerdo con lo que disponga el Plan director (art. 19 Ley 10/2000).
Los art. 20, 21 y 22 regulan respectivamente las organizaciones no gubernamentales, el voluntariado y los cooperantes.
El Decreto 164/2004, de 6 de julio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Reglamento del régimen jurídico de las ayudas y de las bases reguladoras para la concesión de las subvenciones en materia de cooperación para el desarrollo se refiere a la colaboración de las Entidades locales, mediante convenios, en proyectos (art. 6), programas (art. 9), acciones de divulgación, formación, investigación, sensibilización y publicaciones (art. 13), para las iniciativas y redes de comercio justo (art. 16) y para la formación de cooperantes y voluntarios (art. 18).
Los artículos 22 y siguientes se refieren a los gastos subvencionables. La Ley de Presupuestos fijará anualmente los créditos destinados a cooperación para el desarrollo en la Comunidad Autónoma de Aragón y su distribución para cada tipo de ayudas, de acuerdo con lo que dispongan los correspondientes Planes (art. 26).
El importe de la necesaria contribución financiera externa para la cobertura total del presupuesto que la entidad solicitante deberá justificar estará constituido por: (art. 28) a) Contribuciones propias de la entidad solicitante. b) Otras contribuciones privadas. c) Contribuciones de socios locales, Administraciones Públicas, entidades o empresas del país beneficiario. d) Contribuciones de la Administración General del Estado y de otras Administraciones Públicas.
Los artículos 30 y siguientes se refieren al procedimiento de concesión y pago de las ayudas. Los artículos 35 y siguientes a las obligaciones de las entidades, justificación y control de las ayudas. Y los artículos 41 y siguientes a las ayudas de emergencia y humanitaria.
Existe una pluralidad de textos jurídicos internacionales de los que derivan compromisos para los Estados en orden a promover la cooperación internacional para garantizar los derechos que en ellos son reconocidos. Cabría mencionar, entre otros, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales del Consejo de Europa, la Convención sobre los Derechos del Niño, la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer o la Convención Internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial.
El proceso descentralizador en materia de cooperación se ha visto favorecido por la constatación del fracaso de sus formas estatalistas y es en ese contexto de crisis en el que cabe inscribir la creciente participación de los entes subnacionales en la cooperación, consolidando así una tendencia que arrancó a mediados de los noventa gracias a la sensibilización y la reacción ciudadana con ocasión de la crisis de los grandes lagos y las movilizaciones por el 0,7% del Producto Nacional Bruto para ayuda al desarrollo.
Tres son los instrumentos básicos de la cooperación descentralizada en lo que a entidades locales se refiere: el que se canaliza a través de subvenciones a ONGs, el que se desarrolla a través de los Fondos de Cooperación y Solidaridad y la llamada cooperación técnica directa:
A) En principio, la cooperación canalizada a través de ONGs estaría dentro del ámbito de aplicación general de la nueva ley 38/2003, de 7 de julio, General de Subvenciones, en los términos de la disposición final primera de la propia ley y sin perjuicio de la adaptación de los procedimientos en ella regulados a las condiciones de organización y funcionamiento de los entes locales (disposición adicional 14ª), tanto por lo que se refiere a las subvenciones a conceder mediante el procedimiento ordinario basado en la concurrencia competitiva (art. 22 y siguientes) como a través del procedimiento excepcional de concesión directa (art. 28 y concordantes y ver disposición adicional 18ª).
B) De otra parte la cooperación que se instrumenta a través de la asociación de entes locales para tal finalidad en entidades especializadas denominadas genéricamente Fondos de Cooperación y Solidaridad, es para muchos la expresión más genuina de la cooperación descentralizada. Los Fondos de Cooperación y Solidaridad constituyen una fórmula mediante la que diferentes municipios, con la frecuente participación de otras entidades locales, ejercen su derecho de asociación, reconocido a las personas jurídico públicas en la Ley Orgánica 1/2002, reguladora del Derecho de Asociación, y singularmente a los entes locales por el art. 5 de la 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local, que consagra la plena capacidad jurídica de éstos para, entre otras potestades, obligarse, siempre que ello sirva «para el cumplimiento de sus fines» y se ejerza «en el ámbito de sus respectivas competencias»; creando una organización sin ánimo de lucro como instancia propia de cooperación (art. 10 de la Carta Europea de la Autonomía Local, disposición adicional quinta ley 7/1985 y art. 2 de la Ley 38/2003 General de de Subvenciones, en relación).
C) Finalmente la cooperación técnica directa constituye una forma de cooperación, no limitada a la aportación exclusiva de recursos económicos sino también de recursos técnicos y profesionales, sin intermediarios y para la que los entes subnacionales están especialmente capacitados por escala y experiencia: los entes locales, en este caso, pueden ejercer de manera directa sin intermediación de terceros, asumiendo la entidad cooperante la financiación, responsabilidad y gestión directa de la puesta a disposición de municipios y comunidades del Sur de su propia experiencia, sea de carácter técnico como de gestión administrativa y de servicios, implicando a sus propios funcionarios y directivos.
