Cursos de Formación para Funcionarios y para Alcaldes, a propósito de la STS de 4 de junio de 2001

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Cursos de Formación para Funcionarios y para Alcaldes, a propósito de la STS de 4 de junio de 2001

En la STS de 4 de junio de 2001 que casa la correspondiente del Juzgado, el Tribunal considera que “Constituye una obligación elemental del Presidente de una Corporación municipal, el conocimiento del procedimiento administrativo de contratación, por lo menos en sus principios elementales o líneas generales, sin perjuicio del asesoramiento que pueda recibir, en cada caso. Sea cual sea la condición profesional y cultural de un Alcalde, se encuentra en condiciones de conocer, con una somera información, si una obra puede ser de adjudicación directa o necesita de licitación pública. (…) La observancia de las exigencias legales en cuanto a la adjudicación, administración y gestión de las obras , por parte de las Corporaciones municipales, constituye una garantía del cumplimiento de las obligaciones legales y de la necesidad de servir con objetividad los intereses generales. Cualquier concesión a la laxitud y las iniciativas individuales, al margen de la legalidad o bordeando ésta, constituyen un factor de desestabilización de la vida política y sienta las bases para la aparición de formas de corrupción, que minan la esencia de los valores democráticos. La estricta observancia de las normas de contratación, constituye una obligación general que abarca, por igual, a cualquier clase de corporación municipal, por muy pequeñas que sean sus dimensiones demográficas y presupuestarias”. Se puede decir más alto, pero no más claro. 

Ya ha finalizado la jornada electoral, las posiciones de han reubicado en el nuevo panorama político para los próximos cuatro años, y en muchos de nuestros municipios está claro quien va a ser el nuevo Alcalde, o al menos, quien no va a serlo. Nunca me queda claro si a partir de hoy los nuevos concejales (todavía electos) empiezan a trabajar de la manera en que nos han estado prometiendo hasta hace unas horas, o sencillamente, continúan con su gestión cotidiana (dentro de lo que la ley entiende como gestión ordinaria, claro). La verdad es que aquellos que están habituados a trabajar al día no experimentan mayores cambios ni sufren repentinos arrebatos de responsabilidad; y aquellos que no están acostumbrados a la gestión diaria, consideran que cualquier día es bueno para empezar, pero que no tiene que ser necesariamente hoy. En todo caso, una cosa es cierta: cuando se va a desarrollar un trabajo (el que quiera que sea) es necesario saber como llevarlo a cabo, en que consiste, que se puede y no se puede hacer que se debe y no se debe hacer… ¿conocen algún camionero que no sepa utilizar la luz de cruce, algún albañíl que no sepa mezclar el mortero (no valen los contratados con subvenciones), algún maestro que no sepa en que libro buscar la lección que tiene que explicar, algún médico que no sepa poner un vendaje (porque de eso se encargan otros), algún comerciante que no revise las fechas de caducidad (porque si hay algún problema que me hubiera avisado el proveedor)…?

En fin, ¿conocen a algún profesional que sin tener ni idea de en que consiste su trabajo pueda, de un día para otro, sentarse en un despacho a verlas venir? Pues esto es exactamente lo que pasa con muchos aspirantes a Alcalde, que, viniendo de las profesiones más variadas y diversas acceden a la política por los motivos más variados y diversos; y sin conocer el régimen básico de las sesiones convocan Plenos, sin saber definir un contrato administrativo realizan contrataciones, sin entender como se confecciona un presupuesto lo hacen, y sin diferenciar entre un Plan especial y un Estudio de detalle aprueban planeamiento. Hemos oído hasta el aburrimiento la explicación de que para eso está el Secretario, para explicar todo esto en su informe jurídico y asesorar a la Corporación. Hasta ahí correcto. El problema se plantea cuando no tienes que asesorar sino convencer y en ocasiones convencer amenazando con un informe con reparos sobre el procedimiento a seguir; el problema viene cuando no puedes asesorar sobre el procedimiento a seguir porque ya se ha ejecutado la obra; el problema viene cuando, por asesorar, tu intervención se interpreta como que estás poniendo trabas al interés general del municipio; el problema lo tienes cuando, al final, eres el único al que se exige responsabilidad cuando los demás actúan de forma incorrecta (me han contado que estas cosas pasan).Este problema, tiene como muchos, una sencilla solución: organizar cursos de formación para los concejales, y especialmente para los Alcaldes. Aquellos que llevan ya tiempo  y más de una legislatura a sus espaldas conocen la ley y hasta los procedimientos, y con suerte, saben hasta lo que no deben hacer. Muchos de los recién llegados, ni eso.

Creo que la iniciativa de que nuestros corporativos se sometan a un aprendizaje de las líneas básicas en que consiste su trabajo nos acabaría beneficiando a todos: por supuesto al personal que trabaja con ellos, y en especial a los Secretarios e Interventores; a los vecinos del municipio porque en ocasiones acuden en primer lugar a pedir asesoramiento al concejal y llegan ya al despacho del funcionario con su idea preconcebida basada en ese asesoramiento; y por supuesto beneficiaría a nuestros corporativos que sabrían hasta donde llegar con el procedimiento adecuado, que a pesar de lo que ellos opinan, suele ser bastante lejos. En cualquier caso pondríamos fin a la eterna excusa “el Secretario del Ayuntamiento no me advirtió de la ilegalidad de mi actuación”. Recordamos que el art. 6 del Código Civil dice claramente que la ignorancia de las leyes no excusa de su cumplimiento ¿salvo para los corporativos no profesionales?: ¿por qué un corporativo con la bandera de la autonomía local en una mano y la del interés público en la otra, actúa contra ley (o al margen de ella) con total conocimiento de lo que está haciendo, con ventajas electorales por ello, y sin embargo la responsabilidad de su actuación recae sobre el Secretario y/o Interventor, que no obtiene con ello ninguna ventaja y además le informó de la situación?. En este punto, una recomendación: que quede constancia de que el corporativo ha recibido el informe. Si al final la iniciativa de estos cursos cuajara, creo que el día de la presentación habría que dejar en los corporativos tres ideas claras: la Guerra Civil terminó en 1939, el interés general no es una patente de Corso y el Secretario sólo aplica la ley, tratando siempre de que se puedan llevar a cabo las iniciativas de la corporación. A partir de aquí todo sería más fácil.

En este punto de la reflexión quiero traer la lectura de una Sentencia que me parece muy interesante y bastante trascendente: es la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de junio de 2001 que casa y anula la dictada por el Juzgado de Instrucción en relación con el delito de malversación (que no vamos a comentar), manteniendo la condena por prevaricación (en la que nos vamos a centrar), en los términos que a continuación se exponen y que vienen propiciados por los siguientes hechos: El Pleno del Ayuntamiento de … aprobó por unanimidad y con un presupuesto de…, la urbanización, como obra inseparable, del parque de San Antonio, de una superficie de…, para lo cual no sólo era necesario efectuar un movimiento de tierras, sino también acometer las obras de saneamiento, hormigonado y pavimentación y revestimientos y urbanización (y cada una de estas obras con su presupuesto) a lo que hay que añadir el beneficio industrial, impuestos etc., El Sr. Alcalde decide ejecutar el proyecto antes del verano comprando materiales y contratando a su entera voluntad las distintas unidades a otros tantos profesionales de la localidad y así la electrificación o parte de ella se la concede al marido de una concejal de su grupo político; la excavación, al dueño de una máquina cuyo hermano era también edil de la misma formación; y otra parte del trabajo, a “Construcciones…SL” cuyas participaciones, en su tercera parte, pertenecían a otro Concejal del mismo grupo y cuyo administrador público era su hermano. La Audiencia de instancia condenó al Alcalde como autor criminalmente responsable de un delito de prevaricación. Notificada la sentencia a las partes, se preparó recurso de casación por el procesado. La Sala admitió el recurso.

En el fundamento de derecho segundo el recurrente alega que: (…) De su conjunto y sin hacer las necesarias especificaciones, extrae la consecuencia de que el juzgador se ha equivocado al relatar los hechos. Pretende demostrar que no contrató con empresa alguna los trabajos a realizar, sino que los concertó con personas individuales que recibían un jornal diario del Ayuntamiento. También pone de relieve que en el tiempo en que se contrató la obra, no existían prácticamente trabajadores para ese cometido y que era de urgencia. También destaca que los demás Concejales lo aprobaron y que el Secretario no le informó sobre la ilegalidad de la forma en que se estaba llevando a cabo. A lo que el Tribunal responde que en realidad lo que pretende la parte recurrente es hacer una nueva narración fáctica o más bien justificar la conducta que le imputa el hecho probado… y continúa exponiendo que si se observa el desarrollo del motivo, se llega a la conclusión de que el acusado admite haber vulnerado, una serie de preceptos de la Ley que regula los Contratos del Estado, si bien estima que otros amparan su actuación. En definitiva los hechos se ajustan a la realidad de lo acontecido y la determinación de si el acusado actuó a sabiendas de la ilegalidad o no, es una cuestión que se analiza en posteriores motivos, desestimando este.

Pero mucho más importante y explícito es, sin duda el fundamento de derecho cuarto en el que “Alega que el recurrente no supo nunca si lo que hacía era legalmente posible, ya que el asesor jurídico, el Secretario del Ayuntamiento, no le advirtió nunca de la ilegalidad de dicha actuación. Admite la existencia de irregularidades administrativas, pero nunca de tipo penal”: ante esto, el Tribunal desestima el motivo considerando que los hechos narrados en el apartado segundo del relato fáctico son constitutivos, como dice la sentencia recurrida, de un delito de prevaricación. Y añade de forma absolutamente clara: “Constituye una obligación elemental del Presidente de una Corporación municipal, el conocimiento del procedimiento administrativo de contratación, por lo menos en sus principios elementales o líneas generales, sin perjuicio de asesoramiento que pueda recibir, en cada caso.

Sea cual sea la condición profesional y cultural de un Alcalde, se encuentra en condiciones de conocer, con una somera información, si una obra puede ser de adjudicación directa o necesita de licitación pública. Tampoco nos encontramos ante un supuesto de urgencia o necesidad imperiosa, que exigiese como prioritario la realización de la obra, por encima de las necesarias formalidades legales. La observancia de las exigencias legales en cuanto a la adjudicación, administración y gestión de las obras , por parte de las Corporaciones municipales, constituye una garantía del cumplimiento de las obligaciones legales y de la necesidad de servir con objetividad los intereses generales. Cualquier concesión a la laxitud y las iniciativas individuales, al margen de la legalidad o bordeando ésta, constituyen un factor de desestabilización de la vida política y sienta las bases para la aparición de formas de corrupción, que minan la esencia de los valores democráticos. La estricta observancia de las normas de contratación, constituye una obligación general que abarca, por igual, a cualquier clase de corporación municipal, por muy pequeñas que sean sus dimensiones demográficas y presupuestarias”.Por otra parte, y ya que estamos, es importante recordar que para que Secretarios e Interventores puedan seguir realizando su tarea de asesoramiento de una forma correcta es necesario que también ellos asistan a cursos de formación. La oposición se aprueba en un momento determinado, y al igual que olvidas como se calcula una integral, olvidas muchas de las cosas que su momento sabías. Si a ello añadimos la constante necesidad de estar actualizados provocada por los continuos cambios legislativos, nos da como resultado necesario el tener que acudir de forma ininterrumpida a cursos de formación, porque ininterrumpidas son las reformas a las que nos vemos sometidos y en las que estamos inmersos.

En este sentido debemos recordar que la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público al regular en su artículo 14 los derechos individuales de los empleados públicos hace expresa referencia al derecho a la formación continua y a la actualización permanente de sus conocimientos y capacidades profesionales, preferentemente en horario laboral. Y posteriormente, el artículo 54.8 al hablar de los principios de conducta, establece como obligación del empleado público el mantener actualizada su formación y cualificación.

La Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón, en su artículo 240 desarrolla la formación y perfeccionamiento del personal “El Instituto Aragonés de Administración Pública colaborará con las entidades locales en la formación y perfeccionamiento de su personal. Con tal fin, organizará cursos y actividades dirigidos específicamente al mismo, y abrirá a la participación de dicho personal aquellos otros cursos sobre materias que puedan ser de su interés. Dichos cursos serán objeto de valoración, de acuerdo con su duración y materias impartidas. La Diputación General de Aragón podrá establecer los convenios de colaboración con el Instituto Nacional de Administración Pública y otras entidades para el desarrollo de cursos de perfeccionamiento, especialización y promoción de los empleados públicos al servicio de las entidades locales, a través del Instituto Aragonés de Administración Pública…”.

Por su parte, el artículo 46 del Decreto Legislativo 1/1991, de 19 de febrero, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación de la Función Pública de la Comunidad Autónoma de Aragón se refiere a las funciones de selección, formación, actualización y perfeccionamiento del personal al servicio de la Comunidad Autónoma que “se desarrollarán fundamentalmente a través del Instituto Aragonés de Administración Pública, bien directamente o mediante convenio con el Instituto Nacional de Administración Pública. El Instituto Aragonés de Administración Pública podrá celebrar convenios con la Universidad u otras entidades…” Así pues, no sólo es necesario que los corporativos acudan a cursos de formación, sino que es necesario que comprendan que también nosotros los necesitamos: esto pasa por aceptar que cuando el Secretario o Interventor está de curso, no está de vacaciones, al igual que cuando un político está de campaña hace algo más que almorzar con los amigos. Si todos mostramos un poquito más de respeto con aquello que nos cuesta entender porque nunca lo hemos vivido mejorará la convivencia en nuestros Ayuntamientos. 

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Mª Esperanza Serrano Ferrer es Licenciada en Derecho por la Universidad de Zaragoza en el año 1995 y Secretaria-Interventora de Administración Local desde 2002. Ha prestado servicios en el Ayuntamiento de Torrente de Cinca (Huesca) y en la actualidad desarrolla sus funciones en el Ayuntamiento de Villanueva de Gállego (Zaragoza). Está especializada en Derecho Local de Aragón.

4 Comentarios

  1. Me parece un excelente artículo sobre un vidrioso tema que es abordado de frente. Creo que el problema posiblemente no es saber o no saber, sino, en primer lugar, tener ganas de trabajar desinteresadamente por los intereses generales del pueblo, tener mucho sentido común y tener el suficiente conocimiento y confianza como para dejarse aconsejar de los asesores, sin duda, en primer lugar, del FHE. El Secretario debe ser un técnico preparado y además leal con el gobernante, de tal manera que pueda ayudar a desarrollar el programa que pretende desarrollar.
    No obstante lo anterior, ahora que se acaban de celebrar las elecciones, en este mundo local cada vez más complejo, en el que existen tantos matices y menos abarcable ni siquiera para los especialistas, es una buena opción ofrecer un curso de formación básico para alcaldes y concejales. La Diputación de Zaragoza ya lo empezó a hacer, no sé con qué resultados y creo que hay que seguir haciéndolo. No sé si se hace en otras diputaciones pero quizás incluso se podría estandarizar un programa. Cuanta más formación e información adquieran los órganos decisores locales, tanto más acertadas serán las decisiones que adopten.

  2. me parece muy acertado el artículo, lo que no me ha quedado claro es si se realiza algun curso.

    en caso afirmativo, me podríais mandar información sobre el mismo?

    muchas gracias.

  3. Me parece muy esperanzador el articulo me gustaría recibir información sobre cursos por internet «Gratis» para poder aplicarlo aquí en Venezuela en uno de sus municipios con un grupo de lideres comunitarios con deseos de prepararse para ser aspirantes a cargos públicos. Te agradezco cualquier información enviarmela a esta dirección de correo jaimesleo@yahoo.com te lo agradeceríamos x siempre

    Gracias Leo

  4. Me gustó mucho su artículo y me gustaría recibir información por correo, para preparar un grupo de jóvenes con deseos de superarse y prepararse en estos cargos de elección popular en Venezuela. Mi correo es: jaimesleobaldo@gmail.com ….espero recibir su informacion y estoy MUY AGRADECIDO DE ANTEMANO.

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