Derecho Europeo (II). Control de constitucionalidad del Derecho comunitario "originario"

Como ya se ha afirmado, respecto del control de la constitucionalidad del Derecho comunitario, éste puede ser concebido de dos formas distintas; por un lado, el control realizado a priori (de base constitucional), y por otro el que puede producirse a posteriori (de naturaleza judicial interpretativa).

A) El “control a priori”. La base jurídica constitucional de la integración.

En las Constituciones nacionales debe constar expresamente la “cláusula habilitante” que constituye la base jurídica nacional sobre la que se sustenta la pertenencia a un sistema de integración supranacional. En este sentido, todos los Estados constitucionales, que forman parte del sistema comunitario europeo de integración, prevén en su Carta Magna la disposición constitucional habilitante que posibilita la delegación de competencias necesaria para conformar de pleno derecho la Organización. Así, junto con el artículo 93 de la Constitución española, encontramos, en el Derecho comparado, los siguientes:

•         Sin duda, como ejemplo más claro, el artículo 23.1 de la Constitución alemana de 1949 (Ley Fundamental para la República Federal Alemana, de 23 de mayo de 1949), modificado el 21/12/1992:

“Para la realización de una Europa unida, la República Federal de Alemania contribuirá al desarrollo de la Unión Europea que está obligada a la salvaguardia de los principios democráticos, del Estado de Derecho, social y federativo y del principio de subsidiaridad y garantiza una protección de los derechos fundamentales comparable en lo esencial a la asegurada por la presente Ley Fundamental. A tal efecto, la Federación podrá transferir derechos de soberanía por una ley que requiere la aprobación del Bundesrat. Los apartados 2 y 3 del artículo 79 se aplican a la creación de la Unión Europea, al igual que a las reformas de los tratados constitutivos y a toda normativa análoga mediante la cual la presente Ley Fundamental sea reformada o completada en su contenido o hagan posible tales reformas o complementaciones”.

•         De la Constitución de Grecia (de 9 de junio de 1975), el artículo 28.2, muy en la línea del modelo de cláusula alemán o español (este último, no obstante, posterior en el tiempo): “Con el fin de atender a un interés nacional importante y de promover la colaboración con otros Estados será posible atribuir, mediante tratado o acuerdo internacional, competencias previstas por la Constitución a los órganos de organización internacionales, si bien se requerirá para la ratificación del tratado o del acuerdo una ley votada por mayoría de tres quintos del total de los diputados.”

•         Otro ejemplo similar lo constituye el artículo 49 bis de la Constitución del Gran Ducado de Luxemburgo: “Mediante tratado, podrán atribuirse temporalmente a instituciones de Derecho internacional el ejercicio de competencias reservadas por la Constitución a los Poderes legislativo, ejecutivo y judicial.”

•         De la Constitución del Reino de los Países Bajos, de 17 de agosto de 1983, referimos, por su interés, los artículos 90 a 94 (si bien, a los efectos estudiados en este apartado, destacaríamos el 92 en relación con el 91.3). Puede observarse la similitud con el sistema de vinculación jurídica internacional establecido en la Constitución española, con la cual, por otra parte, sólo dista temporalmente algo menos de cinco años:
Artículo 90.- “El Gobierno favorecerá el desarrollo del orden jurídico internacional.”
Artículo 91.-
“1. El Reino no quedará vinculado por tratados, ni éstos se denunciarán sin la previa aprobación de los Estados Generales. La ley determinará los casos en que no se requiera tal aprobación.
2. La ley determinará el procedimiento de aprobación y podrá prever aprobaciones tácitas.
3. Cuando un tratado contenga disposiciones contrarias a la Constitución, las Cámaras no podrán dar su aprobación más que con los dos tercios al menos de los votos válidamente emitidos.”
Artículo 92.- “Mediante tratado o en virtud de un tratado podrán atribuirse competencias legislativas, administrativas y judiciales a organizaciones de derecho internacional público, a condición de observar, si fuese necesario, lo dispuesto en el artículo 91, párrafo tercero.”
Artículo 93.- “Las normas de los tratados y las resoluciones de las organizaciones de derecho internacional público con efectos vinculantes generales por su contenido, tendrán fuerza obligatoria a partir de su publicación.”
Artículo 94.- “Las disposiciones legales en vigor en el Reino no serán aplicadas si su aplicación no fuese compatible con las normas de los tratados, o las resoluciones de las organizaciones de derecho internacional público, con efectos vinculantes generales.”

•         Por su parte, el artículo 80 de la Constitución italiana de 1947 dispone:
“Las Cámaras autorizarán mediante la ley la ratificación de los tratados internacionales que sean de naturaleza política o prevean arbitrajes o decisiones judiciales o lleven aparejadas modificaciones en el territorio o gravámenes para la hacienda o modificaciones de las leyes.”

•         De la Constitución francesa de 4 de octubre de 1958, destacamos sus artículos 54 y 55:
Artículo 54: “Si el Consejo Constitucional, requerido por el Presidente de la República, por el Primer Ministro, por el Presidente de cualquiera de las dos asambleas o por sesenta diputados o por sesenta senadores, declara que un compromiso internacional contiene una cláusula contraria a la Constitución, la autorización para ratificar o aprobar el referido compromiso internacional sólo podrá otorgarse previa revisión de la Constitución”.
Artículo 55: “Los tratados o acuerdos debidamente ratificados o aprobados tendrán, desde el momento de su publicación, una autoridad superior a las leyes, a reserva, para cada acuerdo o tratado, de su aplicación por la otra parte.”

•         La Constitución sueca, por su parte, regula la cuestión en el art. 2 de su Capítulo X (“Relaciones Internacionales”), en un procedimiento general de amplia cobertura: “El Gobierno no podrá concertar acuerdo internacional vinculante para el Reino sin que el Parlamento lo apruebe, si el acuerdo supone modificación o derogación de alguna ley o Elaboración de una nueva, así como tampoco si se refiere a materias donde corresponde al Parlamento la decisión. Si en el supuesto a que se refiere el párrafo anterior se hubiera prescrito un procedimiento especial para el preceptivo acuerdo del Parlamento, se seguirá la misma tramitación en lo relativo a la aprobación del acuerdo. Tampoco podrá el Gobierno en casos distintos de los especificados en el primer párrafo de este artículo concertar acuerdo alguno que sea vinculante para el Reino sin previa aprobación del Parlamento, si el acuerdo fuera de importancia capital. El Gobierno podrá, sin embargo, omitir el tramite de la aprobación del acuerdo por el Parlamento si así lo exige el interés del Reino. En este caso, el Gobierno consultará con el Consejo Consultivo de Asuntos Exteriores antes de que se concierte el acuerdo.”

•         En la Constitución portuguesa del 2 de abril de 1976, el artículo 164, establece: “Compete a la Asamblea de la República… j) aprobar los tratados que versen sobre materias de su exclusiva competencia legislativa, los tratados de participación de Portugal en organizaciones internacionales, los tratados de amistad, de paz, de defensa y de rectificación de fronteras y cualesquiera otros que el Gobierno acuerde someterle”.

•         Por último, el artículo 168 de la Constitución belga, someramente dispone: “Se informará a las Cámaras desde la apertura de las negociaciones tendentes a revisar los tratados que crearon las Comunidades europeas y de los tratados y actas que les hayan modificado o completado. Tendrán conocimiento del tratado antes de su firma.”

Especial es, sin duda, el caso de Finlandia, pues su Constitución, de 11 de junio de 1999, es posterior a la entrada del país en la Unión Europea (1994), por lo que, más que una cláusula habilitante o cualquier otro instrumento “previsor” de control constitucional, se incardina el concepto “Unión Europea” en el propio texto constitucional, mediante constantes alusiones que suponen el reconocimiento de la situación de hecho y de derecho del país dentro de la Organización, situación que es tenida en cuenta en la regulación del funcionamiento de las instituciones. Así, el art. 93 (“Competencia en los asuntos internacionales”), que dispone: “…El Consejo de Estado tiene a su cargo la preparación a nivel nacional de las decisiones a adoptarse en la Unión Europea, y decide las acciones de Finlandia relacionadas con aquéllas, si la decisión no requiere la aprobación del Parlamento. El Parlamento participa en la preparación a nivel nacional de las resoluciones a adoptarse en la Unión Europea de acuerdo con lo establecido en esta Constitución.”; o bien el art. 96 (“Participación del Parlamento en la preparación a nivel nacional de los asuntos de la Unión Europea”), que establece: “El Parlamento tramita las proposiciones de las normas, acuerdos u otras acciones que se decidan en la Unión Europea y que corresponderían en virtud de la Constitución a la competencia del Parlamento… El Consejo de Estado deberá proveer a las Comisiones pertinentes información sobre la tramitación de los asuntos en la Unión Europea. También debe comunicar a la Gran Comisión o la Comisión de Asuntos Exteriores la posición del Consejo de Estado sobre los asuntos.”

B) Control de constitucionalidad a posteriori.

En lo referente este tipo de control cabe referirse a varias cuestiones:

En primer lugar, sabemos que el Tribunal de Justicia, en tanto que intérprete supremo del Derecho comunitario, es el que determina, de un lado, el alcance del Tratado y, de otro, la compatibilidad con el mismo, como único parámetro válido de referencia del Derecho derivado. Asimismo, éste se presenta como la instancia jurisdiccional supraestatal, de la cual emanan decisiones que se convierten en directamente vinculantes para todos los Estados miembros, sus Tribunales y sus particulares. Igualmente, de la jurisprudencia del propio TJCE relativa al ya analizado principio de primacía se deriva claramente que un Estado no puede invocar una disposición, ni siquiera de su Constitución, para oponerse a la aplicación de una disposición en vigor del Derecho comunitario.

Ahora bien, de acuerdo con lo mantenido por la jurisprudencia del TJCE, hay que dejar constancia de que el Tratado, tal y como es interpretado por el Tribunal de Justicia, es a su vez susceptible de un variado control de constitucionalidad por los supremos intérpretes de los respectivos textos constitucionales nacionales. Por tanto, el carácter absoluto e incondicional con que dicha primacía aparece concebida en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en su misma globalidad, está lejos de ser exacto, y desde luego lejos de ser asumido, tal cual, por los tribunales constitucionales de los Estados miembros.

Por lo que respecta a los criterios seguidos en Luxemburgo en la configuración del corpus jurisprudencial, el amplio margen de subjetivismo del juez comunitario se va a ver restringido en la práctica a raíz de las posiciones adoptadas sobre el particular por las jurisdicciones constitucionales, italiana y alemana, particularmente.

Dichos Tribunales han invocado clara y repetidamente los parámetros constitucionales de protección de los derechos fundamentales, estableciendo limitaciones a dicha afirmación de preeminencia absoluta. En este sentido analizando el contexto jurisprudencial de dicho aspecto, según señalan al respecto Rodríguez Iglesias y U. Woelker, concretamente el Tribunal Constitucional alemán, afirmó ya en su auto de 29 de mayo de 1974, (Solange) que “en tanto, la Comunidad europea no contara con un catálogo escrito de derechos fundamentales, cualquier juez nacional, tras haber planteado la cuestión prejudicial al TJCE, podía dirigir al Tribunal Constitucional, si no resultaba convencido por la respuesta de aquél, en torno a la compatibilidad entre la norma comunitaria y los derechos fundamentales reconocidos por el ordenamiento alemán”. Sin embargo, el Tribunal alemán sentó en su sentencia de 22 de octubre de 1986, Solange II, que “en tanto que la Comunidad Europea cuenta con un standard de protección de los derechos fundamentales comparables a la Ley fundamental, no corresponde al Tribunal Constitucional examinar la conformidad del Derecho comunitario con el ordenamiento alemán”.

Ahora bien, como señala ALONSO GARCÍA, a pesar de esta decisión europeísta, resultando loable que el Tribunal Constitucional, al mismo tiempo que admite el carácter del juez comunitario como juez legal en el sentido de la ley fundamental, reconozca que en la actualidad el Derecho comunitario cuenta con un elevado grado de protección de los derechos fundamentales, no debe perderse de vista su referencia al estado actual del Ordenamiento jurídico comunitario y su comparación, aunque ya no a niveles de absoluta identidad, con la protección dispensada por el Ordenamiento alemán.

El Tribunal Constitucional italiano declaró respecto a la delegación de soberanía derivada de la integración en la Comunidad que ésta “no podría en ningún caso implicar el otorgamiento a los órganos comunitarios de un poder inadmisible de violar los principios fundamentales de nuestro ordenamiento constitucional, llamada a pronunciarse a través del planteamiento constitucional o los derechos inalienables de la persona humana”, doctrina que ha sido posteriormente reiterada.

En este caso, las sentencias analizan la obligación del juez ordinario de supeditar la aplicación de una norma comunitaria, cuando se encuentra con una ley interna posterior incompatible con ella, a la declaración de inconstitucionalidad de dicha Ley interna por parte de la jurisdicción constitucional, que vendría a pronunciarse a través del planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad, tema resuelto por el TJCE, en su conocida Sentencia Simmenthal.

Del contenido jurisprudencial de dicha Sentencia se infiere que los Tribunales constitucionales, tanto el alemán como el italiano, se reservan en última instancia la competencia para juzgar la conformidad de la normativa comunitaria con el propio Ordenamiento, en el hipotético supuesto de que en un futuro se produjera una separación, hacía el reconocimiento de mínimos, del standard de protección hasta ahora alcanzado por el tribunal de Luxemburgo.
En lo concerniente al caso español, el Tribunal Constitucional tiene la obligación de salvaguardar como garante de los derechos fundamentales en el ámbito interno la efectividad de ese derecho, de acuerdo asimismo con el principio de tutela judicial efectiva reconocido así mismo constitucionalmente, y ante el cual tampoco cabe renuncia.

Dicha reacción de los Tribunales Constitucionales otorgando primacía a la Constitución sobre el Derecho Comunitario en materia de derechos y libertades fundamentales de la persona, por considerar que éstos se encontraban mejor protegidos en el orden interno que en el comunitario, llevó al Tribunal de Justicia a dilucidar la cuestión de forma pretoriana.

Así, progresivamente, el Tribunal puso especial interés en reiterar la primacía del Derecho Comunitario. Posteriormente, el Tribunal acudió a la noción de los principios generales del Derecho, considerando que los derechos fundamentales de la persona se encuentran comprendidos en ellos, y finalmente trata de establecer un sistema propio de garantías de esos derechos fundamentales a través de la referencia explícita, bien a las tradiciones constitucionales de los Estados Miembros, bien a las Constituciones nacionales y a los acuerdos internacionales sobre derechos humanos celebrado por los Estados Miembros, bien, finalmente, al convenio de 4 de noviembre de 1950.

Pese a los esfuerzos del TJCE, la doctrina constitucional parece unánime, a la hora de reservarse el control constitucional sobre la materia, en el supuesto de que la regulación comunitaria (o la nacional en ejecución de norma comunitaria) atentase contra derechos reservados a este tipo de control.

En ese sentido no pueden dejarse de lado las consecuencias que podrían producir posibles configuraciones a nivel comunitario de derechos fundamentales por debajo de los índices de protección garantizados constitucionalmente en cada Estado; en el marco de su propio ordenamiento, podría dar lugar a choques jurisprudenciales difícilmente salvables. Como mantiene CASADEVANTE ROMANÍ, en referencia a la obligación de la sunción de las consecuencias derivadas de la integración, la cesión del ejercicio de competencias en favor de organizaciones supranacionales “no implica que las autoridades nacionales dejen de estar sometidas al ordenamiento interno cuando actúan cumpliendo obligaciones adquiridas frente a tales organismos pues también en estos casos siguen siendo poder público que está sujeto a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico español (Art. 9.1 de la Constitución). En consecuencia el Tribunal Constitucional español admite el recurso de amparo respecto de las medidas dictadas en ejecución del Derecho Comunitario