El inocente cincuenta y uno por ciento… y la norma estatal

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Estoy convencido que resultará indispensable cierta distancia, cierta perspectiva, para poder afrontar con objetividad, sin prejuicios, sin ser permeable a obvias contaminaciones derivadas de los intereses en juego, el modelo urbanístico que nos llevó a lo que ya se conoce como la quimera inmobiliaria (García Montalvo) o la década prodigiosa del urbanismo español (Roger Fernández). Ciertamente, el urbanismo español se desenvolvía en una cierta autocomplacencia sobre las bondades de un modelo que, fiándolo todo al reparto de beneficios y cargas derivados del plan entre los propietarios, ningún coste directo suponía para las arcas públicas que, sin embargo, obtenían importantes ingresos, ya en forma de cesiones de todo tipo, dotacionales y de aprovechamiento entre ellas, ya directamente en metálico. Un sueño, vamos.Lo cierto es, sin embargo, que todo cuesta, nada es gratis. Y la quimera, el prodigio urbanístico español se pagaba, vaya si se pagaba, con deuda, con un endeudamiento privado, de familias, empresas y sistema financiero, que hoy nos tiene noqueados como sociedad y como país. Cabría pensar, por ello, que debiéramos hallarnos hoy inmersos en una profunda revisión de la forma de hacer urbanismo, en la búsqueda de otros modelos, de otras pautas que camuflasen menos gastos y beneficios, que hiciesen la práctica urbanística, incluyendo la financiera que la soporta, más transparente, más accesible a todos. Pero no, no parecen ir las cosas por ahí o, al menos, no en todos los sitios.

Son frecuentes en los últimos meses genéricas apelaciones a la necesidad de dinamizar el mercado inmobiliario fomentando la rehabilitación y quebrando la cultura de la propiedad que, impulsada con denuedo por poderes públicos, banca y sector inmobiliario a lo largo del siglo XX, tan profundamente caló en la sociedad española. Pero, como suele ocurrir frecuentemente en nuestro país, del dicho al hecho hay largo trecho. Y, junto a esas referencias a alquiler y rehabilitación, surgen también voces que invitan a comprar vivienda, “porque es el momento”, porque el fin de los beneficios fiscales invita a ello, porque el incremento del impuesto sobre el valor añadido encarecerá la vivienda, porque la vivienda no bajará más. Y es que la cabra tira al monte, y el monte fue un paraíso añorado por muchos que, sin embargo, probablemente no volverá.

Pero costará cambiar. Son muchas las resistencias, muchos los oponentes. Incluso las leyes, ante el desconcierto de los gobernantes, tienden a volver a lugares conocidos, a escenarios que tantos éxitos les dieron. Vuelven para morir al lugar donde nacieron. Pongamos un ejemplo, en un tema central en el derecho urbanístico de los últimos años, el del reparto de papeles entre administración, propietarios de suelo y empresas urbanizadoras en la ejecución del planeamiento. Esta fue una de las cuestiones que trató de afrontar con aires renovadores la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, hoy refundida con otras mediante el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio. Pero la normativa estatal no llegó a romper con el tradicional modelo de propiedad urbana basado en la distribución equitativa de beneficios y cargas, que vienen impuestas por la Ley y el planeamiento y que abocan, en definitiva, a un urbanismo autofinanciado, en el que los beneficios previstos en forma de aprovechamiento han de cubrir las cargas precisas para hacer posible su materialización. Sin beneficios no hay cargas posibles de asumir, sin beneficios, en este modelo, no habrá ninguna actividad urbanística.

Lo que sí intentó hacer la reciente normativa estatal, al tiempo que vuelve la vista a la ciudad consolidada con las que denomina actuaciones de dotación y el régimen de edificación forzosa, es quebrar la vinculación entre urbanización y propiedad. El derecho a urbanizar ya no forma parte hoy, en la legislación estatal, del derecho de propiedad del suelo ni se incorpora al mismo por la mera aprobación del planeamiento urbanístico. El derecho a urbanizar deriva de una decisión administrativa adoptada al efecto, ya sea como resultado de un procedimiento en pública concurrencia, ya como consecuencia de las “peculiaridades o excepciones […] a favor de la iniciativa de los propietarios” [artículo 6.a) in fine del texto refundido de la Ley de Suelo].

El artículo 6.a) LS2008, que sienta las bases para la gestión de la actividad de ejecución de la urbanización, establece con claridad la subordinación del derecho de iniciativa de los particulares, sean o no propietarios de los terrenos, a la decisión de la administración competente, en general, y a la opción de ésta por la gestión directa, en particular. Descartada o improcedente ésta, pueden dichos particulares, en ejercicio de la libertad de empresa, ejercer la iniciativa para el desarrollo de esta actividad para la cual deberán ser habilitados “mediante procedimiento con publicidad y concurrencia y con criterios de adjudicación que salvaguarden una adecuada participación de la comunidad en las plusvalías derivadas de las actuaciones urbanísticas, en las condiciones dispuestas por la legislación aplicable”. Tal regla general lo es, sin embargo, “sin perjuicio de las peculiaridades o excepciones que ésta [la legislación aplicable] prevea a favor de la iniciativa de los propietarios de suelo”. El sistema queda así completo, pues, con una regla excepcional, que debiera ser objeto, como toda excepción, de interpretación restrictiva, pero que permite a los legisladores autonómicos establecer especialidades en el procedimiento de selección o, directamente, eximir de dicho procedimiento, a los propietarios que ejerzan el derecho de iniciativa amparados en la libertad de empresa. La excepción, por tanto, no proporciona cobertura a propietarios que, en su mera condición de tales, permanezcan inactivos sin impulsar el proceso de ejecución del plan. Es el corolario de la nueva concepción del planeamiento. Si éste es motivado y aprobado para ser gestionado, no puede dejarse la ejecución al albur de decisiones de oportunidad ajenas al interés general. No resulta razonable la generalizada tolerancia al incumplimiento de los plazos sin consecuencia jurídica alguna. Desde otro punto de vista, tampoco lo es la exigencia de su pura y simple supresión pues, a la postre, tal actitud suele servir fundamentalmente para proporcionar cobertura a prácticas especulativas (utópicas en la actual situación de mercado, pero susceptibles de reproducirse en el futuro). Sólo la inserción de la propiedad del suelo en un proceso empresarial, la conversión del propietario en empresario, constituye base suficiente para la excepción a la publicidad y concurrencia, circunstancia que unida a la amplia remisión a los legisladores autonómicos puede suscitar dudar de la constitucionalidad misma de la nueva norma estatal.

En todo caso, resulta razonable entender que lo expuesto debe limitarse a las actuaciones de urbanización [art. 14.1.a)  del texto refundido de la Ley de Suelo], pues tanto las actuaciones de dotación [art. 14.1.b) del texto refundido de la Ley de Suelo] como las de edificación desvinculadas de actuaciones de urbanización o en suelo rural [arts. 8.1.b) y 9.2  del texto refundido de la Ley de Suelo] quedan fuera, a mi juicio, del ámbito del precepto comentado. En tales casos, la ejecución de la urbanización precisa para la conversión de una finca en solar está vinculada a la propiedad del suelo dado que, conforme a la legislación estatal, la de edificar es una de las facultades ínsitas en la propiedad.

Con tal régimen la polémica estaba servida. Embridar a la propiedad no es tarea fácil. Lo comprobaremos en el siguiente comentario. Cuando ésta o sus agentes pueden presionar, presionan.

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Doctor en Derecho por la Universidad de Zaragoza (1997) ocupa plaza de Profesor Titular de Universidad en la misma Universidad y cuenta con acreditación nacional a Catedrático de Universidad (2015). Ha impartido docencia en la Universidad de Zaragoza desde 1992. Autor de numerosas publicaciones y, en particular, de siete monografías sobre contratación pública, derecho urbanístico, de vivienda y Estado autonómico, y coordinador de cuatro volúmenes colectivos, sobre la última reforma bancaria, la corrupción en España, regeneración urbana y contratación pública. Es vocal de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón en representación de los órganos de contratación del sector público autonómico aragonés (2017-). Fue Director General de Vivienda y Rehabilitación (2003-2005 y 2009-2011) y Director General de Urbanismo (2005-2007). Actualmente es Secretario General Técnico de la Presidencia del Gobierno de Aragón (2015-).

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