El suelo, su propietario, el urbanizador y la contratación que nos viene…

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El suelo, su propietario, el urbanizador y la contratación que nos viene…Uno de los debates doctrinales más sugerentes de los últimos años en torno al urbanismo, abundando en el del contenido urbanístico de la propiedad, es el del papel que en la actividad urbanística ha de jugar el empresario o, para ser más preciso, el empresario urbanizador. Ciertamente, si se afronta la cuestión desde posiciones ajenas al debate jurídico la cosa resulta harto sorprendente. Y es que podría pensar el profano ¿cómo es posible que se estén planteando estos sesudos juristas patrios qué papel corresponde al empresariado en el urbanismo? Está claro ¿no? Todo, todo el papel y todo el pastel.

Y sí, algo de eso hay. Pero, a pesar de la posible y probable percepción que el ciudadano (me niego a usar sin más el término “normal”, frecuentemente utilizado en ambientes políticos para invocar las mayorías… ¿quién no se identifica con el ciudadano normal?), el debate jurídico en este caso sí tiene sentido. Y mucho. Hay dinero, y mucho, detrás (o lo había antes del drástico cambio de ciclo). No en vano, el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana lleva bastante tiempo ocupándose de la cuestión de manera dubitativa, pues ha variado ya su posición en una cuestión central, la de la contratación, en dos ocasiones. Hace no mucho, además, la cuestión ha llegado por vía de casación al Tribunal Supremo, elevación lógica dado que los azares del sistema de urbanizador valenciano afectan directamente a normas estatales, especialmente las de contratación del sector público y de suelo.

Cuál es la discusión? En términos económicos es sencilla. Se trata de determinar quién se lleva la plusvalía incorporada al suelo por el planeamiento. Hasta ahora en nuestro país la plusvalía ha estado vinculada a la propiedad del suelo, de manera que, aprobado el planeamiento, quien ostentase la propiedad del suelo urbano o urbanizable programado, sectorizado o delimitado, según los tiempos y lugares de este nuestro autonómico Estado, patrimonializaba el aprovechamiento urbanístico aunque fuese de manera condicionada. El ganador era… el propietario del suelo. En la práctica, sin embargo, era ésta una verdad a medias porque el propietario del suelo, en la mayor parte de supuestos, no era ya el originario, el que lo explotaba en su condición de rústico o no urbanizable, sino el gestor empresarial de la urbanización y, a la postre, promotor inmobiliario (en el mejor de los casos, en el peor un mero intermediario, simple especulador). En todo caso, desde una perspectiva jurídica, tal concepción de la propiedad, vinculando a la misma contenidos urbanísticos por la simple aprobación del planeamiento (aun con condiciones), beneficiaba a los operadores privados, que veían así salvaguardado su derecho a la plusvalía especulativa, no derivada de un proceso de inversión empresarial.

En este contexto, asumido sin crítica por la mayor parte de operadores, incluidos los públicos, dado que recibían su cuota de la plusvalía por vía de convenio, una idea que parte del sistema de cooperación con gestor seleccionado en pública concurrencia, presente en el histórico reglamento de gestión urbanística, irrumpe en la gestión de la obra urbanizadora. El punto de partida es muy simple. La urbanización, la generación de tejido urbano, de ciudad, es una obra pública más, ni más ni menos que cualesquiera otras de competencia pública. En consecuencia, la gestión de la obra pública ha de tener lugar, necesariamente, a través de los procedimientos, de los rituales, propios de la contratación de obra pública por el sector público. Ni más ni menos. Ahora bien, ¿quién paga la obra? El que reciba el beneficio, respuesta acorde con la lógica urbanística española del último siglo, el que se quede el solar resultante de la reparcelación una vez deducidos todos los gastos precisos para que tenga tal condición.

Hasta aquí no parecen suscitarse mayores problemas. Pero los hay. Me detendré únicamente en tres, esenciales a mi juicio. El primero, el de la selección del urbanizador, que está ya fuera del control de las autoridades españolas, incluidas las autonómicas y locales, actualmente pendiente de pronunciamiento del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. A este respecto, el Tribunal Supremo, en sentencias de 28 de diciembre de 2006 y 27 de marzo de 2007 ha “declarado plenamente aplicables a la elección de la proposición más ventajosa para la adjudicación de Programas de Actuación, prevista en el artículo 47 de la mentada Ley de las Cortes Valencianas 6/1994, los criterios establecidos en los artículos 87 y 89.2 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, que vino a incorporar el texto de la Directiva 93/37/CEE, en materia de contratos de obras, al ordenamiento interno español” (refiéranse las remisiones a la normativa vigente, nueva en los tres casos, pero que no altera en modo alguno el pronunciamiento del alto Tribunal).

El segundo problema, vinculado a la participación de la comunidad en las plusvalías urbanísticas, no es menos relevante. Correspondiendo el protagonismo al urbanizador, que es el que ha de ser seleccionado conforme a los criterios expuestos por la Administración, puede entenderse fácilmente la tentación municipal de entenderse directamente con el mismo a la hora de pactar las mayores aportaciones a las arcas públicas con cargo al programa de actuación urbanística integrada. En este sistema el propietario está, pero no es decisivo pues no es quien va a actuar. El decisivo es el empresario urbanizador, que es quien ha de ser seleccionado, o no, y es él, por tanto, el especialmente interesado en ofrecer más. Tal situación dio lugar a una práctica perversa conforme a la cual era el urbanizador, al realización su propuesta económica, el que ofrecía incrementos de la participación pública en plusvalías a costa de la actuación sin contar con los propietarios. Ofertaba, por tanto, con el dinero de otros. Lógicamente tal interpretación de la normativa aplicable resultaba indefendible y así lo confirmó el Tribunal Supremo en sentencia de 7 de septiembre de 2007, en la cual, aplicando además el principio de prevalencia del derecho estatal sobre el autonómico, se afirma que “desde luego, el Agente Urbanizador podrá hacer las ofertas complementarias que a bien tenga, pero, en la medida en que pretenda vincular a los propietarios, deberá contar con su consentimiento, pues, en otro caso, la oferta le vinculará sólo a él” porque “los actos impugnados no pueden imponer a los propietarios una cesión del 34% del aprovechamiento cuando hay un precepto estatal básico que limita la cesión obligatoria al 10%; y no lo puede hacer ni siquiera apelando a la participación pública en las plusvalías que generaran las modificaciones de los Planes, porque esa participación es una previsión constitucional (artículo 47 de la C.E.) que está desarrollada por medio de un precepto básico estatal que se impone a los Derechos autonómicos”. No se puede ser más claro.

El tercer punto de discusión es, a mi juicio, consecuencia lógica de los dos anteriores. Si la de urbanización es una actividad pública más, si ha de ser ejecutada por el urbanizador seleccionado conforme a la normativa de contratación del sector público y urbanística, ¿cuánto vale la propiedad? ¿Incorpora la plusvalía por la simple aprobación del planeamiento? Vemos cómo el debate jurídico sí tiene sentido. Porque si la incorpora, puede fácilmente ocurrir que sea a costa del beneficio industrial de quien sí realiza una inversión empresarial para la transformación del suelo, sea la Administración, sea el urbanizador. En cambio, si no la incorpora, si el suelo se valora por lo que es y no por lo que puede llegar a ser si alguien, contando con los títulos administrativos habilitantes, realiza las inversiones precisas para ello, el sistema puede funcionar armónicamente. Y en eso se basa el sistema de valoraciones de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo. Otra cosa bien distinta es cómo lograr que, al final, no sea el urbanizador el que incorpore a su patrimonio la plusvalía especulativa, más allá del lógico beneficio industrial, de la que se priva ahora al propietario del suelo. En la medida en que pueda conseguirse, que se puede, esa actividad empresarial quedará sujeta a una nueva función social que, a la postre, debiera repercutir en la ampliación del parque de vivienda protegida y en menores obstáculos al acceso a una vivienda digna y adecuada.

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Catedrático de Universidad en la Facultad de Derecho de Zaragoza. Ha impartido docencia en la Universidad de Zaragoza desde 1992. Autor de numerosas publicaciones y, en particular, de siete monografías sobre contratación pública, derecho urbanístico, de vivienda y Estado autonómico, y coordinador de cuatro volúmenes colectivos, sobre la última reforma bancaria, la corrupción en España, regeneración urbana y contratación pública. Es vocal de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón en representación de los órganos de contratación del sector público autonómico aragonés (2017-). Fue Director General de Vivienda y Rehabilitación (2003-2005 y 2009-2011) y Director General de Urbanismo (2005-2007). Actualmente es Secretario General de la Presidencia del Gobierno de Aragón (2015-).

3 Comentarios

  1. Interesante la frase del post «[i]el propietario del suelo, en la mayor parte de supuestos, [b]no era ya el originario[/b], el que lo explotaba en su condición de rústico o no urbanizable, [b]sino el gestor empresarial[/b] de la urbanización y, a la postre, promotor inmobiliario (en el mejor de los casos, en el peor un [b]mero intermediario[/b], [b]simple especulador[/b])[/i]»

    Merece una respuesta adecuada al respecto de lo que ha pasado en esta España nuestra en estos años, y de la mala fama que nos hemos ganado los [b]propietarios [/b]gracias a los «[b]simples especuladores[/b]».

    Puse un post al respecto que reflejaba EXACTAMENTE esa situación en uno de tantos casos reales. Y que ha sido muy criticado por Internet en estos días. [url]http://ofimaticaavanzada.com/wordpress/2008/03/03/no-me-compran-nada-menos-mal/[/url]

    Saludos.

    Fran Díaz.

    P.D.: trataré de dar una buena respuesta a este post en mi blog de Propietarios de Terrenos ([url]http://ofimaticaavanzada.com/wordpress[/url]) próximamente.

  2. Una práctica habitual en la zona del corredor del Henares; y supongo que en el resto de España:

    – El promotor y/o agente urbanizador comienza adquiriendo algunos terrenos de los que configuran la unidad de actuación.
    Por supuesto paga un precio atractivo para rústico pero ridículo como urbano ya que nadie conoce el próximo destino de esos terrenos, donde digo nadie debo decir casi nadie pues lo sabe el comprador y sus apoyos político-administrativos.

    – El agente urbanizador, generálmente el promotor, infla el presupuesto de la urbanización, con lo que a algunos propietarios no les cabe un pelo a martillazos pensando de donde van a sacar esa fortuna para hacer frente a las súbitas obligaciones.

    – En muchos casos esos propietarios venden a precios muy por debajo de lo que sería su valor de mercado, antes de que se ejecute el embargo de los terrenos o enfrentarse a una aventura empresarial de proporciones gigantescas para él.

    – Cuando el promotor ha adquirido más del 50% de los terrenos y controla todo el proceso integralmente, deja de adquirir más. Al estar tan inflado el precio de la urbanización una parte de los propietarios financian ésta en su totalidad.

    Por tanto entre el promotor y el político le han preparado una pinza, en primer lugar al propietario original del terreno; que en muchos casos ha sido base del sustento para varias generaciones de antepasados y como tal tiene importantes aspectos inmateriales; y en segundo lugar al desgraciado comprador que verá como debe enterrar 40 años de su vida para comprar algo que en teoría tiene una protección consitucional y que en el mejor de los casos supera por poco la calificación de mie…

    Vamos igualito que Robin Jode, que despoja al pobre para dárselo al poderoso.

  3. Creo particularmente que lo que se deberia hacer es tratar de modificar los habitos de consumo orientados a productos reciclables y tratar de infuir en el cambio de la economia de los materiales de naturaleza lineal para convertirlo en un proceso ciclíco y asi combatir la obsolescencia programada e incrementar el ciclo de vida de los productos manufacturados.
    Interesante el blog.
    los invito a visitar el mio:
    http://www.elplanificadorperuano.blogspot.com
    Salufos desde Lima Perú
    Gerardo Regalado

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