Los caminos públicos, ya sean de hierro, de grava o de asfalto, no suelen ser segmentos sin continuidad. Hay, ciertamente, localidades que, por razones geográficas se convierten en final de trayecto, pero incluso estos finisterres o estas estaciones término suelen conectarse, por los laterales, a otros ramales sobre tierra firme o con orografía menos adversa.Algo tan obvio viene a cuento de la predilección constitucional, a la hora del reparto de competencias, por el término “íntegramente” aplicado a los itinerarios de carreteras o vías férreas –y sus transportes respectivos- que discurren por las comunidades autónomas (artículo 148.1.5ª CE). Adverbio que parece estar en consonancia con el “por más de una comunidad autónoma”, que torna la atribución al Estado (artículo 149.1.21ª CE), pero que ha planteado serios problemas interpretativos cuando éste ha invocado el concepto, igualmente constitucional y atributivo de “obras públicas de interés general” (artículo 149.1.24ª CE).
El hasta dónde llega ese interés general y el cómo se aprecia que un itinerario sea íntegramente regional ha dado lugar a muchos razonamientos doctrinales y a algún pronunciamiento jurisprudencial; entre estos últimos, el de la STC 65/1998, de 18 de mayo, que salvó, interpretativamente, la ausencia de una mención expresa a las carreteras estatales en la Constitución.
Recientemente, la STC 245/2012, de 18 de diciembre ha vuelto sobre el tema al examinar los recursos de inconstitucionalidad interpuestos por la Junta de Extremadura, el Parlamento y el Gobierno de la Generalidad de Cataluña, el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias, la Diputación de Aragón y la Junta de Comunidades de Castilla y León en relación con diversos preceptos de la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario.
La sentencia, que cuenta con un voto particular, declara únicamente la inconstitucionalidad y nulidad de la disposición adicional novena, apartado 1 de dicha Ley estatal, donde podía leerse que
“La Red Ferroviaria de Interés General se compondrá, en el momento de entrada en vigor de esta Ley, de todas las infraestructuras ferroviarias que en esa fecha estén siendo administradas por RENFE o cuya administración haya sido encomendada al Gestor de Infraestructuras Ferroviarias o ejerza la Autoridad Portuaria correspondiente en los Puertos de Interés General. Igualmente y con arreglo a lo previsto en la disposición transitoria sexta, la red de ancho métrico de titularidad del Estado y administrada por FEVE, integrará la Red Ferroviaria de Interés General”.
Una demasía casi evidente a la vista de lo señalado en los Estatutos de Autonomía (por cierto, no sólo los de las cinco comunidades recurrentes). Pero quizá el razonamiento más profundo de la sentencia es el que se contiene en su Fundamento Jurídico 6:
“La segunda cuestión que debemos despejar atañe al concepto de «itinerario [que] se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma» y a su concepto correlativo, «ferrocarriles… que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma».(…) Así pues, lo determinante para la competencia autonómica sobre ferrocarriles será que la infraestructura ferroviaria discurra o no íntegramente por el territorio de la Comunidad Autónoma.
Ahora bien, el adverbio «íntegramente» no debe entenderse en un sentido literal como la exigencia de que los puntos de origen y destino de la infraestructura se ubiquen en la Comunidad Autónoma, pues llevaría a consecuencias prácticas rechazables. En efecto, un entendimiento literal del art. 149.1.21 CE conduciría a que las competencias autonómicas quedarían reducidas a muy pocas infraestructuras ferroviarias, únicamente las que por tener sus puntos de origen y destino en la Comunidad Autónoma carecieran de conexión con las de otra Comunidad Autónoma. Siguiendo el criterio que ya indicamos en materia de carreteras en la STC 65/1998 (FJ 11), podemos afirmar que la simple circunstancia de que el itinerario de una línea férrea atraviese más de una Comunidad Autónoma no debe determinar por sí sola la incorporación de dicha línea a la red estatal.
Pero (…) el criterio territorial puede y debe ser complementado con el del interés público: del interés general en el caso del Estado y del interés autonómico en el de las Comunidades Autónomas. Esta flexibilización del rígido criterio territorial derivado del art. 149.1.21 CE con fundamento en el criterio del interés, que tiene asiento constitucional en el art. 149.1.24 CE, permite adaptarse a las necesidades de las comunicaciones cuyo máximo objetivo se cifra en la búsqueda del enriquecimiento funcional que a las redes aportan las conexiones y los accesos a otras redes. En efecto, no puede entenderse que la distribución competencial plasmada en la Constitución pretenda o tenga por efecto incentivar el desarrollo aislado de las infraestructuras ferroviarias, tanto de la conveniente interconexión e interoperabilidad entre las distintas redes férreas de las Comunidades Autónomas como de la necesaria integración en redes más amplias, estatales e internacionales. No se trata de que, en virtud de la flexibilización de una concepción rígida del criterio territorial, una Comunidad Autónoma pueda extender su competencia a una infraestructura ferroviaria que se halle fuera de su territorio, sino de que la cooperación y la coordinación de las entidades competentes son imprescindibles para alcanzar la finalidad plenamente constitucional de la integración de las redes férreas que resulten de la competencia estatal y autonómica.
En definitiva, el objeto de las competencias autonómicas sobre ferrocarriles debe ser acotado por la concurrencia de una doble condición: se trata de tramos o partes de las vías férreas que, aunque nazcan o mueran fuera de la Comunidad en su itinerario total, discurren dentro de la Comunidad (condición positiva), siempre que el tramo en cuestión no forme parte de una infraestructura ferroviaria considerada de interés general por el Estado (condición negativa)”.
Razonamiento sólido en un Estado que, en materia de vías de comunicación, evidencia una profunda asimetría; esa que algunos ojos miopes no ven o no quieren ver en nuestro modelo compuesto. Recordemos –como ha hecho más veces el propio Tribunal Constitucional- que en los territorios insulares, por razones obvias, el concepto de itinerario supracomunitario carece de virtualidad y que, en Navarra y el País Vasco, las diputaciones forales han conservado todas sus facultades sobre las carreteras que discurren por sus límites aunque tengan continuidad y sirvan al interés general del Estado.
Por no hablar de las competencias de tráfico en las que la titularidad de la infraestructura dice bien poco: en las comunidades con atribuciones transferidas en materia de tránsito vial, la competencia de vigilancia y sanción sobre carreteras estatales corresponde a la autoridad autonómica. Inversamente, en los territorios carentes de esta transferencia, la policía estatal de tráfico controla las carreteras autonómicas.
Por no hablar, aunque parezca una reminiscencia bucólica y pastoril, de la Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias; ley básica estatal conforme al artículo 149.1.23ª de la Constitución, que la demanda, que parte de que estas sendas y sus elementos anejos son “bienes de dominio público de las comunidades autónomas” (artículo 2). Es decir, en este caso, en atención a razones culturales y turísticas, una ley estatal trocea unos itinerarios que por su propia naturaleza son supracomunitarios -¿qué otra cosa es la trashumancia- y se los entrega a las Comunidades Autónomas.
Ya sé que los debates sobre la temática competencial están de capa caída ante las amenazas que se ciernen sobre la propia integridad del Estado. Pero es evidente que queda mucho terreno por explorar y no pocas cuestiones que debatir. Ojalá podamos seguir haciéndolo, con las herramientas del Derecho, en paz y buena convivencia
