Es bien conocido lo ocurrido con el impuesto autonómico sobre los depósitos bancarios. Declarada su constitucionalidad inicialmente por la STC 210/2012, de 14 de noviembre, Stop-desahuciosconsiderando que no existía equivalencia con los impuestos sobre el valor añadido y sobre actividades económicas, rápidamente el Estado estableció dicho gravamen, sobre el papel, con finalidad armonizadora y no recaudatoria. Conseguía así, desde sus competencias, impedir que las Comunidades Autónomas ejerciesen las suyas (art. 19 de la Ley 16/2012, de 27 de diciembre, cuya constitucionalidad ha ratificado la reciente Sentencia del Tribunal Constitucional de 26 de mayo de 2015). Tras la normativa estatal las Sentencias del Tribunal Constitucional 30/2015, de 19 de febrero, y la más reciente de 28 de mayo de 2015, han declarado la inconstitucionalidad de normas autonómicas valencianas y catalanas que trataron de establecer este gravamen al tratarse de un impuesto equivalente al estatal. El Estado ejerció así una competencia únicamente para bloquear el posible ejercicio diferencial que de las suyas podían realizar las Comunidades Autónomas. Tal forma de actuar, amparada en la constitucionalidad formal de la normativa estatal no deja de resultar criticable desde una perspectiva material y, sobre todo, valorada a la luz del significado que los principios de autonomía y de lealtad constitucional tienen en nuestra Constitución. Pudiera decirse que el Estado alumbró una nueva modalidad de legislar, la aprobación de leyes de bloqueo, sin más objetivo que impedir la legislación autonómica.

No puedo evitar recordar lo anterior, que me parece harto criticable, cuando leo perplejo, aunque quizá no tanto como los cuatro magistrados disidentes, la Sentencia del Tribunal Constitucional 93/2015, de 14 de mayo, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad número 4286-2013, interpuesto por el Presidente del Gobierno contra diversos preceptos de la Ley 1/2010, de 8 de marzo, reguladora del derecho a la vivienda en Andalucía, y la disposición adicional segunda del Decreto-ley 6/2013, de 9 de abril, de medidas para asegurar el cumplimiento de la función social de la vivienda. La Sentencia, que cuenta con tres duros votos particulares suscritos por cuatro magistrados, realiza una interpretación del artículo 149.1.13ª de la Constitución que, aun enmarcada en una doctrina del Tribunal claramente expansiva de dicho título competencial en su efecto habilitante al Estado, construye ahora una nueva competencia estatal en relación con “la reorganización y capitalización del sector financiero” que, sobre la base de un somero y cuestionable análisis de compatibilidad entre las medidas adoptadas por el Estado y Andalucía para proteger a quienes, por habitar viviendas constituidas como colateral de un préstamo que ha quedado impagado, están en riesgo de perder su vivienda, termina cercenando la competencia autonómica sobre vivienda. Es la solvencia del sistema en sí lo que se trata de recuperar y preservar con la afirmación de la competencia estatal. Son muchas las cuestiones que en ella se abordan, tanto desde la perspectiva del encaje constitucional y estatutario de los decretos-ley como, muy especialmente, en lo relativo a la configuración constitucional de la propiedad de la vivienda y del derecho a la vivienda y al alcance de la competencia estatal sobre bases y planificación general de la actividad económica y a su impacto, abiertamente limitativo, sobre las competencias exclusivas autonómicas. A las dos últimas cuestiones, dadas las escasas novedades  dedico las reflexiones que siguen.

Reconocido de nuevo el encaje constitucional, conforme a las correspondientes previsiones estatutarias, del decreto-ley autonómico, el Tribunal rechaza que puedan imponerse exigencias específicas a los ejecutivos autonómicos o que la mayor agilidad del procedimiento legislativo en las asambleas autonómicas sea algo más que un elemento más para valorar la necesidad de la adopción de la norma urgente por parte del ejecutivo (FFJJ 3 a 6). Más interesante es el análisis que el Tribunal realiza acerca de la concurrencia del el presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad (FJ 7), que le lleva a concluir que existe una definición explícita y razonada de la extraordinaria y urgente necesidad en la exposición de motivos del Decreto-ley impugnado (FFJJ 8 y 9) y que las medidas guardan un nexo adecuado con la situación de necesidad definida (FJ 10).

Especial interés tiene la desestimación por el Tribunal del tercer argumento esgrimido por el Estado para rechazar la existencia del presupuesto habilitante del Decreto-ley recurrido, la posibilidad de conseguir el fin que con él se persigue mediante mecanismos previstos ya en la legislación vigente (Real Decreto-ley 27/2012, de 15 de noviembre, derogado, tras ser tramitado como proyecto de ley, por la Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social). El Tribunal considera, apoyándose en su anterior Sentencia 142/2014, de 11 de septiembre, que “cuando concurre, como en este caso, una situación de extraordinaria y urgente necesidad todos los poderes públicos que tengan asignadas facultades de legislación provisional y competencias sustantivas en el ámbito material en que incide tal situación de necesidad pueden reaccionar normativamente para atender dicha situación, siempre claro está que lo hagan dentro de su espectro competencial. El hecho que el legislador estatal haya aprobado, invocando al efecto sus competencias, medidas legislativas para satisfacer tal necesidad no es razón para impedir que otro legislador haga lo propio dentro de las suyas. Por ello, esta última objeción relativa al presupuesto habilitante se reconduce a si la Junta de Andalucía tiene competencia en la materia sobre la que recaen las medidas discutidas” (Sentencia 93/2015, FJ. 11). Esta es una de las claves de la Sentencia 93/2015. Por esta razón el Tribunal afronta, como explicaré a continuación, una reconstrucción expansiva de la competencia estatal sobre bases y planificación general de la actividad económica que, a la postre, comporta la negación de cualquier competencia autonómica concurrente como pudiera ser la de vivienda. Y lo hace, sorprendentemente, afirmando la inconstitucionalidad mediata de la norma autonómica, negando la competencia autonómica misma, tras analizar muy someramente la compatibilidad de la normativa autonómica con la dictada por el Estado al amparo del reconstruido título del artículo 149.1.13 de la Constitución. Tal forma de argumentar en los fundamentos jurídicos 16 a 18 de la Sentencia 93/2015 bien pudiera considerarse contradictoria con lo afirmado en el fundamento 11 de la misma que acabo de citar.

Pero antes de analizar la apuntada cuestión competencial debe hacerse referencia al análisis que la Sentencia 93/2015 realiza de la posible vulneración por el Decreto-ley recurrido de los límites materiales a que están sujetos y, en particular, de su posible afección al derecho de propiedad (art. 33 de la Constitución) y al derecho a la vivienda (art. 25 del Estatuto andaluz, en conexión con su art. 110, que impide que los decretos-ley afecten “a los derechos establecidos en este Estatuto”). Pues bien, el Tribunal considera que el art. 1.3 del Decreto-ley, al imponer al propietario de una vivienda “el deber de destinar de forma efectiva el bien al uso habitacional previsto por el ordenamiento jurídico” impone un “único uso posible a un determinado tipo de bienes (…) con la influencia consecutiva que esa imposición tiene sobre el poder de disposición, dado que se reducirá notablemente el mercado de compradores y cambiarán las condiciones en que éstos estarán dispuestos a adquirir el bien”. Afirma pues el Tribunal, sin detallar por cierto a qué otros usos se refiere, que la obligación de destinar una vivienda al uso residencial que le es propio la devalúa en el mercado. Ni más ni menos. Y olvida además que el artículo 2.4 del texto refundido de la Ley de Suelo aprobado mediante Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, establece que “el suelo vinculado a un uso residencial por la ordenación territorial y urbanística está al servicio de la efectividad del derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, en los términos que disponga la legislación en la materia”. Y el que el artículo 9.1 de la misma Ley prevé que “el derecho de propiedad de los terrenos, las instalaciones, construcciones y edificaciones, comprende con carácter general, cualquiera que sea la situación en que se encuentren, los deberes de dedicarlos a usos que sean compatibles con la ordenación territorial y urbanística”, de modo que fijado el uso residencial resulta difícil imaginar otros usos que, aun pudiendo ser admitidos en el planeamiento, sólo en raras ocasiones resultarán más lucrativos. ¿Resultaría igualmente inconstitucional a juicio del Tribunal una norma urbanística autonómica que previese el residencial como uso exclusivo una vez fijada tal calificación? En todo caso el Tribunal ha declarado la inconstitucionalidad del precepto andaluz que establecía que “forma parte del contenido esencial del derecho de propiedad de la vivienda el deber de destinar de forma efectiva el bien al uso habitacional previstos por el ordenamiento jurídico”. Parece que la categoría de bienes o el tipo de uso resultan decisivos, pues ningún obstáculo se opuso a la normativa de fincas manifiestamente mejorables, agraria andaluza o extremeña de la dehesa, entre otras. La vivienda, entendida como un activo económico, parece ser diferente. En esto coinciden el Tribunal Constitucional y la SAREB.

¿Y “afecta” el Decreto-ley recurrido al derecho a la vivienda? El Tribunal Constitucional viene a decir que da igual. Ignorando su propia jurisprudencia que, en algunos supuestos, ha explorado la construcción del derecho a la vivienda, obviando la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que lo considera derecho fundamental y privando de toda relevancia a numerosos pronunciamientos del Tribunal Europeo de Derechos Humanos que, en conexión con otros derechos recogidos en el Tratado, ha protegido a ciudadanos en su derecho a la vivienda. Pues bien, para desestimar la alegación del Estado de que el Decreto-ley vulnera los límites materiales a que ésta sujeto afirma el Tribunal que “basta para rechazar esta alegación con destacar que el derecho a una vivienda digna recogido en el art. 25 EAAnd, que más que un derecho subjetivo es un mandato a los poderes públicos autonómicos [SSTC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 15 c); 31/2010, FJ 16; y 110/2011, de 22 de junio, FJ 5], garantiza la posición jurídica del ciudadano que necesita un lugar donde vivir y no la del propietario de la vivienda, interés este último que no está amparado por el contenido del art. 25 EAAnd sino por el derecho de propiedad recogido en el art. 33 CE. Es claro, por tanto, que la afectación que arguyen los recurrentes podría incidir en el derecho de propiedad (art. 33 CE), cuestión que como hemos razonado queda sobrevenidamente fuera del objeto de este proceso constitucional, pero en ningún caso en la situación jurídica tutelada por el art. 25 EAAnd, de modo que no existe vulneración del referido límite material que impone el art. 110 EAAnd en relación al art. 25 EAAnd.” (Sentencia 93/2015, FJ 14). De este modo, incidentalmente, se quiebra el proceso jurisprudencial y doctrinal de construcción del derecho a la vivienda ignorando, una vez más, que la normativa básica estatal prevé expresamente, con carácter básico y concretando legalmente el alcance del artículo 47 de la Constitución, el derecho de todos los ciudadanos a “disfrutar de una vivienda digna, adecuada y accesible, concebida con arreglo al principio de diseño para todas las personas, que constituya su domicilio libre de ruido u otras inmisiones contaminantes de cualquier tipo que superen los límites máximos admitidos por la legislación aplicable y en un medio ambiente y un paisaje adecuados” [art. 4.a) de la Ley de Suelo de 2008].

La Sentencia del Tribunal Constitucional 93/2015 desde la perspectiva expuesta resulta demoledora de la competencia autonómica para establecer mayores estándares de protección del derecho a la vivienda mediante regulaciones más incisivas del derecho de propiedad. Pero, como explicaré en mi siguiente comentario, todavía lo es más desde una perspectiva competencial.

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