La cualificación del personal encargado de la ejecución como criterio de adjudicación de contratos

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La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha venido acotando de forma cada vez más estrecha los criterios utilizables para la determinación de la oferta trabajador-diadeltrabajadoreconómicamente más ventajosa y la adjudicación de los contratos regulados por las Directivas. La Sentencia de 26 de marzo de 2015, asunto C-601/13, ha resuelto la cuestión prejudicial planteada acerca de la posibilidad de establecer entre los criterios de adjudicación de un concurso público la evaluación de los equipos concretamente propuestos por los licitadores para la ejecución del contrato teniendo en cuenta su constitución, experiencia probada y análisis curricular. El Tribunal, como explico a continuación, admite que así sea en determinados supuestos y condiciones.

La cuestión resultaba dudosa porque, como es bien conocido, la disposición de medios por parte del licitador permite justificar su solvencia o, en términos de la Directiva, para verificar la aptitud de los operadores económicos para afrontar la prestación objeto del contrato, pero no ha sido habitualmente admitido como criterio de adjudicación. Sin embargo, en el expediente de contratación que dio lugar al litigio en el marco del cual se formuló la cuestión prejudicial se asignó una puntuación del cuarenta por ciento del total a la “valoración del equipo (…) teniendo en cuenta la constitución del equipo, la experiencia probada y el análisis curricular”. De este modo, la concreta cualificación del equipo propuesto debía valorarse para la adjudicación y no únicamente a efectos de acreditación de solvencia.

La experiencia, sin embargo, aun cuando pueda servir para acreditar solvencia, ha sido rechazada como criterio de adjudicación en el ámbito del contrato de obras, estimándola incompatible con lo hoy establecido en el artículo 150 del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. En el ámbito de los contratos de obras, en el Informe de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado 17/2011, de 15 de diciembre, por ejemplo, rechazando que esté vinculada al objeto del contrato y pueda preverse como criterio de valoración, se afirma que “de acuerdo con la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004 y la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, la experiencia es requisito que puede justificar la solvencia del empresario en la fase de verificación de su aptitud, pero no puede utilizarse como criterio de valoración de las ofertas”.

Sin embargo, en relación con los contratos de servicios “cuando la prestación objeto del contrato es de tipo intelectual y se refiere, como en el caso de autos, a servicios de formación y consultoría” (párrafo 32), el Tribunal de Justicia considera que lo que se está valorando es, propiamente, la calidad, pues “la calidad de la ejecución de un contrato público puede depender de manera determinante de la valía profesional de las personas encargadas de ejecutarlo, valía que está constituida por su experiencia profesional y formación” (párrafo 31). En definitiva, reconoce el Tribunal que “cuando un contrato de esta índole debe ser ejecutado por un equipo, son las competencias y la experiencia de sus miembros los aspectos determinantes para apreciar la calidad profesional de dicho equipo. Esa calidad puede ser una característica intrínseca de la oferta y estar vinculada al objeto del contrato, en el sentido del artículo 53, apartado 1, letra a), de la Directiva 2004/18”.

El categórico pronunciamiento del Tribunal de Justicia puede tener consecuencias muy relevantes si se pone en conexión con la exigencia de experiencia a otros equipos, exigencia que ha sido considerada restrictivamente incluso en esa sede como demuestra el examen del interesante Acuerdo 9/2014, de 11 de febrero, del Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón, o de numerosos informes de las Juntas Consultivas. Ahora, la experiencia del personal preciso, en conexión con la calidad como criterio y con la debida motivación, puede llegar a adquirir relevancia decisiva cuando, como en el caso, “la prestación objeto del contrato es de tipo intelectual”. La nueva normativa europea avanza por este mismo camino.

No puede pasar desapercibido, en este sentido, el apartado 94 del preámbulo de la Directiva 2014/24/UE, de 26 de febrero, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE, cuando precisa que “siempre que la calidad del personal empleado sea pertinente para el nivel de rendimiento del contrato, los poderes adjudicadores deben estar también autorizados a utilizar como criterio de adjudicación la organización, la cualificación y la experiencia del personal encargado de ejecutar el contrato, ya que pueden afectar a la calidad de dicha ejecución y, en consecuencia, al valor económico de la oferta. Ello puede ser el caso, por ejemplo, en los contratos relativos a servicios intelectuales, como la asesoría o los servicios de arquitectura. Los poderes adjudicadores que hagan uso de esta posibilidad deben garantizar, a través de los medios contractuales adecuados, que el personal encargado de ejecutar el contrato cumpla efectivamente las normas de calidad que se hayan especificado y que dicho personal solo pueda ser reemplazado con el consentimiento del poder adjudicador que compruebe que el personal que lo reemplace ofrece un nivel equivalente de calidad”. El artículo 67.2.b) de la Directiva incluye entre los criterios de adjudicación “la organización, la cualificación y la experiencia del personal encargado de ejecutar el contrato, en caso de que la calidad del personal empleado pueda afectar de manera significativa a la ejecución del contrato”. Queda definida de este modo una nueva zona de sombra en la cual tendrán mucho que decir, sin duda, los órganos consultivos y de control que operan en el ámbito de la contratación del sector público.

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Catedrático de Universidad en la Facultad de Derecho de Zaragoza. Ha impartido docencia en la Universidad de Zaragoza desde 1992. Autor de numerosas publicaciones y, en particular, de siete monografías sobre contratación pública, derecho urbanístico, de vivienda y Estado autonómico, y coordinador de cuatro volúmenes colectivos, sobre la última reforma bancaria, la corrupción en España, regeneración urbana y contratación pública. Es vocal de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón en representación de los órganos de contratación del sector público autonómico aragonés (2017-). Fue Director General de Vivienda y Rehabilitación (2003-2005 y 2009-2011) y Director General de Urbanismo (2005-2007). Actualmente es Secretario General de la Presidencia del Gobierno de Aragón (2015-).

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