Con este breve artículo, extraído de un trabajo más amplio, se pretenden exponer los desajustes más llamativos derivados de la implantación de un modelo parlamentario en el ámbito local, no obstante carecer las Entidades Locales de potestad legislativa, y de albergar por otro lado elementos claramente presidencialistas.
Los operadores jurídicos hemos de movernos con cierta asiduidad en el incómodo escenario que provoca la falta de encaje de instituciones parlamentaristas de corte estatal o autonómico, en el régimen local.
Son éstas unas cuestiones que, más allá de la actualidad legislativa, lastran el funcionamiento ordinario de las entidades locales, por lo que nunca es mal momento para enunciarlas y proponer su resolución, normalmente a través de una reforma normativa.
La convivencia de los modelos parlamentario y presidencialista en el régimen local español
Las dos fórmulas institucionales de democracia política que articulan las relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo son la forma de gobierno parlamentaria y la presidencialista. La conformación teórica de ambos sistemas se ha realizado obviamente al nivel estatal, si bien los poderes de nivel intermedio (en España, las Comunidades Autónomas), también han seguido dichos moldes, dado que tienen así mismo reconocida potestad legislativa.
Ha de aclararse con carácter previo, que es ya un hecho comúnmente aceptado que las Entidades Locales han asumido un carácter propiamente político, como auténticos gobiernos, más allá de funciones meramente administrativas y ceñidas a la prestación de servicios públicos. En este sentido, la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, ya se rubrica como Ley de medidas para la modernización del «gobierno local». Con mayor énfasis, en Andalucía la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local, en su exposición de motivos, trata a los Entes Locales como un «nivel de gobierno», que más allá de una mera prestación de servicios públicos, tiene capacidad al amparo de la autonomía local, para «definir y ejecutar políticas públicas propias y diferenciadas». También la doctrina justifica este calificativo, de modo que sin negar la prevalencia de las manifestaciones administrativas, no descarta sin embargo la posibilidad de ciertos actos de carácter político, en donde la decisión municipal no obedece a la ejecución o cumplimiento de normas estatales o autonómicas[1].
Dicho lo anterior, la relación entre el órgano asambleario o deliberante de nuestro modelo local (Pleno) y los que podrían calificarse como más puramente ejecutivos (Alcalde y su «entorno ejecutivo») tiene una raigambre ciertamente parlamentaria.
La ratificación por España de la Carta Europea de Autonomía Local es la más clara muestra de la decantación del legislador español por un modelo de corte parlamentario. Prevé ésta en su artículo 3 que la autonomía local se ejerce inicialmente por “Asambleas o Consejos”, siendo luego ya disponible el que estos órganos electivos colegiados locales ejerzan directamente las funciones ejecutivas, o se sirvan de “órganos ejecutivos responsables ante ellos mismos”, como así ocurre en nuestro sistema.
En la exposición clásica de las ventajas e inconvenientes de los sistemas parlamentarios y presidencialistas hay que remitirse al estudio clásico de Linz.[2] Para el ámbito local, debe resaltarse que aun tratándose de un régimen cercano al parlamentarismo, debe funcionar con la rigidez propia del presidencialismo, dado que no caben adelantos electorales, con lo que «el proceso político se divide así en periodos discontinuos, rígidamente determinados, sin la posibilidad de introducir continuos ajustes según lo requieran los acontecimientos políticos, sociales y económicos».
Este es un condicionante de primer orden, dado que el Alcalde, compartiendo con sus homólogos a nivel estatal y autonómico la problemática de una posible pérdida de confianza del órgano que lo ha elegido, no dispone de la herramienta para superar esta situación que consistiría en la amenaza y en su caso activación de la potestad de disolución de dicho órgano y en la convocatoria de elecciones.
Otra peculiaridad local se muestra en que aun dentro de un marco parlamentario, en supuestos de Alcaldes respaldados por una mayoría absoluta, el sistema derivaría hacia un funcionamiento presidencialista del sistema. Es innegable que el Alcalde no sólo es titular de los órganos puramente ejecutivos, sino que además es el Presidente de la Entidad Local.
Disfunciones del Parlamentarismo en los Gobiernos Locales
De modo muy simplificado, y sin perjuicio de realizar un estudio más detallado de cada una de ellas en otro momento, puede señalarse que las anomalías afectan por una parte a las funciones propiamente ejecutivas y por otro a las funciones de control.
Ciertamente, debe enmarcarse lo que sucede en el ámbito local, en el debate más general sobre si el sistema de la Constitución Española podría ser propiamente un parlamentarismo de corte presidencial, tanto por elementos normativos como por elementos de carácter dinámico referidos a la competición política y electoral[3].
Sea como fuere, el debate entre presidencialismo y parlamentarismo tiene relevancia en el ejercicio de las funciones ejecutivas, y sobre todo en materia de control. La división de poderes centra este debate, y así el sistema parlamentario, definido como fórmula de división entre poderes, se resiente si el control es débil[4].
Aun con las reservas correspondientes dado que en el ámbito local no existe un poder legislativo, se han constatado dos fenómenos:
– cuando el Alcalde no dispone de mayoría absoluta, y por lo que se refiere a las funciones propiamente ejecutivas, se produciría una merma del principio de eficacia y de buena administración, por el sometimiento de decisiones de pura gestión administrativa a la diatriba del debate meramente partidista en el seno del órgano plenario, lo que provocaría en la práctica la existencia de un doble ejecutivo
– cuando el Alcalde dispone de mayoría absoluta, y por lo que se refiere a las funciones de control, la debilidad en el control del Pleno sobre el Alcalde, se provocaría de facto un funcionamiento del sistema más propiamente presidencialista.
En atención a lo anterior se abre la discusión, por un lado, sobre la opción de profundizar en la más completa asimilación del ámbito local al sistema parlamentario estatal y autonómico, y por otro, el posible cambio de modelo hacia uno puramente presidencialista, con elección directa del Alcalde, sin posibilidad por tanto de remoción por parte del pleno, y evitando las rémoras en la gestión que se producen cuando un Alcalde no goza del respaldo de la mayoría absoluta del Pleno. La doctrina ha advertido con razón que ello conllevaría tener que redefinir de nuevo todo el esquema institucional[5].
Por parte de quien suscribe, se aboga por una postura en la linea de profundizar la vertiente parlamentarista, tal y como se recoge en algunas de las innovaciones introducidas en su momento para los municipios de gran población por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, y por tanto con vocación de separar definitivamente las funciones deliberantes y de control (reservadas para el Pleno), respecto de las propiamente ejecutivas (propias del Alcalde y su entorno ejecutivo), por entenderla como más coherente con el entero sistema constitucional.
Dado el propósito introductorio de este trabajo, se enuncian por el momento cuales serían las disfunciones más graves en el funcionamiento diario de las instituciones locales, las cuales se abordarían en sucesivos apéndices a éste:
a) Disfunciones en la gestión
1.- El nombramiento de los integrantes de los órganos rectores de entidades dependientes del Ayuntamiento por parte del Pleno, y no por los órganos ejecutivos.
2.- El mantenimiento en el Pleno de competencias en materia de contratación, no obstante su configuración como órgano deliberante.
3.- En el mismo sentido, el mantenimiento en el Pleno de atribuciones en materia de gestión patrimonial.
4.- La confusión entre decisiones políticas y administrativas en el gobierno local.
b) Disfunciones en el control
1.- La doble condición del Alcalde como órgano ejecutivo y como Presidente del máximo órgano de control, el Pleno.
2.- La condición del Alcalde como Presidente nato de las Comisiones del Pleno, que también funcionan como órgano de control.
3.- El nombramiento por el Alcalde de todo el personal eventual de toda la Corporación, incluso al que no le presta funciones de confianza o asesoramiento.
4.- Las limitaciones al alcance del control del Pleno derivadas de la exclusividad de atribuciones del Alcalde.
La apuesta por la profundización de la línea parlamentaria con una definitiva separación de funciones deliberantes y de control respecto de las propiamente ejecutivas conllevaría reformas normativas a tratar con más detenimiento en sucesivas colaboraciones.
[1] Barata i Mir, J. “Los actos de gobierno en el ámbito municipal” (1999)
[2] Linz, Juan J. “Democracia presidencial o parlamentaria. ¿Qué diferencia implica?” (1997)
[3] Paniagua, Juan Luis, en «Sobre la forma de gobierno parlamentario en España: Un parlamentarismo racionalizado de corte presidencial» (2010).
[4] García Roca, Javier, en «Control Parlamentario y Convergencia entre Presidencialismo y Parlamentarismo» (2010). En ese debate se señala hoy que «existe actualmente un continuum en el binomio presidencialismo/parlamentarismo con diferencias de grado».
[5] Jiménez Asensio, Rafael. “Política y administración en la reforma del gobierno local”. Anuario de Gobierno Local de 2003. Marcial Pons, Madrid 2004.
