La doctrina legal del sentido común en las notificaciones administrativas

La reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de diciembre de 2013 (Id Cendoj 28079139912013100012) ha supuesto la rectificación de la doctrina legal establecida por la Sentencia de 17 de noviembre de 2013 (Id Cendoj 28079130032003101042) referida a la interpretación de la expresión “intento de notificación debidamente acreditado” del  artículo 58.4 dela Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común.

Esta rectificación supone, a mi juicio y seguro que no es opinión unánime, el triunfo del sentido común en la interpretación de las notificaciones administrativas.

El entendimiento de este cambio en la doctrina legal exige retrotraernos al pasado.

La redacción originaria del artículo 58 de la Ley 30/1992 no recogió referencia alguna al intento de notificación como forma de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos. Esta ausencia motivó que el día final de los procedimientos administrativos fuese aquél en que se producía la notificación de su resolución, al ser este el momento en el que el interesado tenía pleno conocimiento de la misma.

Esta regulación permitió que los comportamientos dilatorios de los interesados perjudicasen la duración de los procedimientos, lo que tuvo especial relevancia en los procedimientos susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, incluidos los sancionadores y de reintegro, en los que el vencimiento del plazo máximo legal sin que se dicte y notifique resolución expresa produce la caducidad y el archivo de las actuaciones (artículo 44.2).

Así, si el interesado no recogía la notificación de la resolución, ya fuese por correo certificado o mediante agente notificador, ésta debía ser notificada vía publicación en el boletín oficial correspondiente, siendo al día siguiente de su publicación cuando la resolución comenzaba a ser eficaz y, por consiguiente, cuando se entendía finalizado el procedimiento a efectos de su posible caducidad.

Debe tenerse en cuenta que la caducidad del procedimiento se produce ope legis, de forma automática, por el simple transcurso del plazo establecido legalmente para resolver.

Para evitar estas tácticas la Ley 4/1999, de 3 de enero, de modificación de la Ley 30/1992, introdujo un apartado 4 en el artículo 58 con el siguiente contenido:

Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga cuando menos el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado.

No obstante, algunos tribunales siguieron entendiendo que en caso de resultar fallida la notificación personal se debía que acudir a la notificación edictal y solo a partir de ese momento se podía considerar concluso el procedimiento.

Esta cuestión llegó al Tribunal Supremo, que en la Sentencia de 17 de noviembre de 2003 fijó la siguiente doctrina legal:

«Que el inciso intento de notificación debidamente acreditado que emplea el artículo 58.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, se refiere al intento de notificación personal por cualquier procedimiento que cumpla con las exigencias legales contempladas en el artículo 59.1 de la Ley 30/1992, pero que resulte infructuoso por cualquier circunstancia y que quede debidamente acreditado.

De esta manera, bastará para entender concluso un procedimiento administrativo dentro del plazo máximo que la ley le asigne, en aplicación del referido artículo 58.4 de la Ley 30/1992, el intento de notificación por cualquier medio legalmente admisible según los términos del artículo 59 de la Ley 30/1992, y que se practique con todas las garantías legales aunque resulte frustrado finalmente, y siempre que quede debida constancia del mismo en el expediente.

En relación con la práctica de la notificación por medio de correo certificado con acuse de recibo, el intento de notificación queda culminado, a los efectos del artículo 58.4 de la Ley 30/1992, en el momento en que la Administración reciba la devolución del envío, por no haberse logrado practicar la notificación, siempre que quede constancia de ello en el expediente”.

De acuerdo a esta doctrina cuando el intento de notificación se produce por correo certificado, práctica habitual en la Administración, el intento de notificación queda culminado el día de recepción por la Administraciónde la devolución del envío por parte de Correos. Es en este día cuando se entiende concluso el procedimiento a efectos de su cómputo máximo y el día en el que, en su caso, se produce su caducidad.

En los acuses de recibo consta la fecha y hora en la que el empleado de Correos ha intentado por dos veces la entrega y la fecha en la que este empleado realiza la devolución ala Administración. Es esta última fecha en la que se produce la culminación del intento de notificación.

Es importante tener presente que las notificaciones por correo certificado deben respetar la práctica de la notificación recogida en el artículo 59 de la Ley 30/1992, de manera que si intentada la notificación nadie pudiera hacerse cargo de la misma, se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la entrega, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes. El Tribunal Supremo también fijó doctrina legal al respecto en la Sentencia de 28 de octubre de 2004 (Id Cendoj 28079130052004100466), según la que “la expresión de una hora distinta determina la validez de cualquier notificación que guarde una diferencia de al menos sesenta minutos a la hora en que se practicó el primer intento de notificación”.

El procedimiento notificador del Servicio de Correos se regula en el Real Decreto 1829/1999, de 3 de diciembre, que en su artículo 42 señala que si intentada la notificación nadie puede hacerse cargo se intentará por una sola vez en una hora distinta en los tres días siguientes. Si practicado el segundo intento no se consigue la entrega se depositará en lista la notificación durante un plazo máximo de un mes.

Es erróneo considerar que el intento de notificación se produce con el primer intento de entrega realizada por Correos. El intento de notificación solo se habrá producido cuando se haya realizado por dos veces el intento de entrega, de manera que es incorrecta la práctica por la que intentada una vez la entrega se procede a la notificación edictal. A título de ejemplo en la Sentencia de la Audiencia Nacional de 27 de diciembre de 2011 (Id Cendoj 28079230012011100592) declaró caducado un procedimiento cuyo plazo máximo vencía de 18 de febrero de 2010, en el que el primer intento de entrega se realizó el 17 de febrero mediante burofax con acuse de recibo, el cual fue recepcionado por la Administración el 19 de febrero. La entrega del burofax se produjo el 19 de febrero en el segundo intento de entrega.

La casuística en esta materia es abundante. De ella destaca la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 5 de febrero de 2010 (Id Cendoj 08019330032010100102) en la que se consideró caducado por el paso del plazo legal de 12 meses un procedimiento sancionador incoado el 4 de noviembre, en el que se realizó un primer intentó de entrega por correo certificado con acuse de recibo el 2 de noviembre del año siguiente, un segundo intento el 4 de noviembre y un tercer intento positivo el 8 de noviembre. En este caso, dado que tras los dos intentos de notificación no hubo devolución a la Administración sino un tercer intento en el que se produjo la notificación, el Tribunal entendió que el día en el que finalizó el procedimiento era el 8 de noviembre, fecha en la que ya había transcurrido más de 12 meses desde la incoación.

Esta situación ha variado con la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de diciembre de 2013 por la que se rectifica la doctrina legal declarada en la Sentencia de 17 de noviembre de 2003, en el sentido de sustituir la frase de su párrafo segundo que dice “(…) el intento de notificación queda culminado, a los efectos del artículo 58.4 de la Ley 30/1992, en el momento en que la Administración reciba la devolución del envío, por no haberse logrado la notificación (…)”, por esta otra “el intento de notificación queda culminado, a los efectos del artículo 58.4 de la Ley 30/1992, en la fecha en que se llevó a cabo”.

Esta sentencia enjuicia la posible caducidad de un procedimiento sancionador incoado el 19 de octubre de 2005, en el que se intentó la notificación de su resolución mediante burofax los días 17 y 18 de octubre del año siguiente, teniendo entrada en la Administración la comunicación de Correos el 26 de octubre. En principio, la aplicación de la doctrina legal fijada en 2003 ocasionaría la caducidad del procedimiento. No obstante, el Tribunal Supremo rectifica la doctrinal legal considerando que el intento se consumó el 18 de octubre. A tal efecto, argumenta que la acreditación del intento a la que se refiere el artículo 58.4 no forma parte del plazo que ha de computarse sino que es un exigencia de constatación, de suerte que el periodo de tiempo que transcurre entre la fecha del intento y la posterior en que se hace constar en el expediente administrativo no prolonga el plazo.