Una gran parte de normativas autonómicas toman el clásico paradigma de tratar a las órdenes de ejecución como verdaderos títulos habilitantes que amparan las actuaciones recogidas en las mismas.
Así por ejemplo, el art. 292.1.c) del Decreto 550/2022, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 7/2021, de 1 de diciembre, de impulso para la sostenibilidad del territorio de Andalucía (RLISTA) señala expresamente que, los actos amparados por órdenes de ejecución dictadas por el Ayuntamiento no están sujetos a licencia urbanística.
Otro ejemplo sería el art. 168.6 de la Ley 11/2018, de 21 de diciembre, de ordenación territorial y urbanística sostenible de Extremadura (LOTUS) que subraya que, la orden de ejecución legitima por sí misma la ejecución de los actos, las operaciones y las actividades que en ella se contemplen.
Y en el mismo sentido que el artículo anterior, el art. 176.7 del Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanistica (TRLOTAU).
Esta tesis también ha sido amparada por la jurisprudencia, así entre otras la STSJM n.º 1211/2014, de fecha 30.10.2014 (rec. 120/2014) dispoe que:
«(…) TERCERO.- (…) sosteniendo que la normativa municipal disponía que para las órdenes de ejecución no se exigiría a la obtención de licencia urbanística, pues el artículo 4.D DE la Ordenanza Municipal de Madrid de Tramitación de Licencias Urbanísticas dispone que: ‹no será exigible licencia urbanística en los siguientes supuestos: (…) d) Las obras que se han objeto de órdenes de ejecución›».
– STSJM de fecha 17.05.2001:
«(…) Si como señala la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 5 de octubre de 1987, ha de distinguirse entre la licencia (necesaria cuando es el particular el que voluntariamente quiere llevar a cabo las obras para que la Administración constate su legitimidad) y las órdenes e ejecución dadas por la Administración para que se ejecuten obras, en cuyo último supuesto obvio resulta que no hay que pedir licencia a la Administración para poder realizarlas puesto que la orden de ejecución de la Administración ya presupone la presunción de su legalidad, debiendo sin embargo la Administración especificarlas; y exigir al destinatario de una orden de ejecución de unas obras que pida licencia para poder realizarlas, implica una contradicción ‹in terminis› que debe ser rechazada. Por tanto si no se precisa licencia de obras en los supuestos de ordenes de ejecución de obras, y exigiendo la ordenanza fiscal de Madrid para el devengo del impuesto, no sólo la realización de obras sino que estas precisen licencias, como la actividad ordenada de retirada de tierras en la carretera de V. a C., no precisaba de dicha licencia resulta improcedente el requerimiento para el pago del impuesto, al ser dichas obras obligatorias y no de realización voluntaria por el destinatario de la orden».
A diferencia de lo anterior, existen excepciones como Galicia; donde la emisión de las órdenes de ejecución no exime del deber de obtener el título habilitante municipal que resulte preceptivo en función de la actuación que se tenga que desarrollar (art. 335.5 del Decreto 143/2016, de 22 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 2/2016, de 10 de febrero, del suelo de Galicia).
Y por último, está el curioso caso de Valencia, donde el art. 192.4 del TRLOTUP indica que:
«Dentro del plazo señalado en la orden de ejecución, que no podrá superar los seis meses, la persona propietaria puede solicitar la licencia de rehabilitación o demolición, salvo que el edificio esté catalogado. También puede proponer alternativas técnicas para las obras o solicitar razonadamente una prórroga en su ejecución.
La orden de ejecución comporta la afección real directa e inmediata del inmueble al cumplimiento de la obligación del deber de conservación, que se hará constar en el Registro de la Propiedad, conforme a la legislación del Estado».
Este artículo llama sumamente la atención, ya que la jurisprudencia siempre se ha decantado porque el contenido de las órdenes de ejecución debe ser concreto, conciso y completo, recogiendo todas las medidas necesarias, no bastando remisiones genéricas ni mucho menos las establecidas de «plano»; ya que podría incurrir en nulidad la orden de ejecución (incompleta) dictada.
–ATS de fecha 10 de septiembre de 1997, rec. 474/1997:
«(…) TERCERO.— Ciertamente, hay que convenir con la sentencia recurrida que el contenido de la citada resolución administrativa no respeta la doctrina reiterada de este Tribunal, recogida en dicha sentencia, en relación a la necesidad de concreción de las obras a realizar por la propiedad como resultado de los correspondientes expedientes de disciplina urbanística. En efecto, esta doctrina —de la que son muestra las sentencias puestas de manifiesto en la Providencia de 22 de abril de 1997— señala que «una orden de ejecución de obras debe contener en general una relación detallada de éstas pues en caso contrario se estaría ante una imposibilidad de ejecución que determinaría la nulidad de pleno derecho de aquélla» (Sentencia de 3 de marzo de 1989), pues «es indudable que para cumplir una orden de hacer, cualquiera que sea su objeto (…), es necesario que por la Administración municipal que la ordene, sean concretadas y pormenorizadas cada una de las operaciones que hay que efectuar, es decir, en que las mismas han de consistir» (Sentencia de 21 de diciembre de 1990), y ello porque el deber genérico de mantener los edificios en condiciones de seguridad, salubridad y ornato públicos (artículo 181 Ley del Suelo de 1976), ínsito en el contenido normal del derecho de propiedad, que corresponde a todo propietario «se concreta en la obligación consecuente mediante la emanación de la orden de obras, acto administrativo éste a cuyo contenido ha de exigirse una clara precisión» (Sentencia de 30 de diciembre de 1989), detalle y precisión que no reviste el Decreto municipal impugnado en los términos en que el mismo aparece redactado, tal y como razona la Sentencia recurrida, pues «sin esa necesaria precisión o concreción de las obras el administrado destinatario de la orden no estaría en condiciones de cumplirla» y, añade la misma, «En el caso litigioso la falta de concreción de las obras a realizar — simplemente se hacen constar los daños antes indicados— viene precedida además de una absoluta imprecisión de las causas determinantes de las deficiencias denunciadas, ya que la orden de ejecución impugnada tiene por fundamento un informe municipal que se limita a (…) decir que «estos daños podrían tener cierta relación con las obras que se están realizando en la finca colindante».
– STS de fecha de 6 de noviembre de 1991:
«(…) Cuarto: Como ya tiene repetidamente declarado esta Sala el deber genérico de los propietarios de mantener las edificaciones en condiciones de seguridad, salubridad y ornato públicos, del art. 181 de la Ley del Suelo, sólo se transforma en obligación jurídica estricta cuando la oportuna orden municipal de ejecución conmina a tal realización de obra, de modo concreto, específico y detallando las operaciones a realizar, por lo que si tal requerimiento no es concreto —Sentencia de 8 de febrero de 1988— el mismo es disconforme a Derecho (…)».
De todas maneras, este artículo sólo regula la posibilidad (que no obligación) de los particulares de pedir licencia o aportar alternativas técnicas.
Aunque parece absurdo que el interesado solicite licencia, ya que tendría que abonar el ICIO; cosa que no sucede en la orden de ejecución, como resaltó la STS n.º 6196/2003 de fecha 10.10.2003 (n.º rec. 80/2002) que dispone que:
«(…) Entendió la Sala de apelación que la orden de ejecución no puede equipararse a la licencia urbanística cuya exigencia es requisito para que se produzca el hecho imponible del ICIO (…)».
«(…) la sujeción al ICIO del importe de las obras ordenadas haría recaer el tributo sobre la manifestación de la penuria y no de la riqueza , lo que es inadmisible y pone de manifiesto la improcedencia de fijar la doctrina legal que pretende la Corporación recurrente (…)».
En este punto, no estaría de más que la normativa estatal uniformara dicha cuestión; en aras de la seguridad jurídica de los operadores, decantándose (a nuestro parecer) por la opción “clásica” de tratar las órdenes de ejecución como verdaderos títulos habilitantes.
