Reversión de Terrenos Cedidos por Ayuntamientos después de 30 años. Las Casas Cuartel. STS 14-feb-06

Muchos han sido los municipios en los que se ha planteado el problema que se resuelve, esperemos que de forma definitiva, en la STS de 14 de febrero de 2006: las Casas Cuartel de la Guardia Civil construidas en terrenos cedidos por el Ayuntamiento y que han mantenido su destino durante 30 años. Pasado este tiempo, la Administración del Estado se considera liberada de la obligación de continuar cumpliendo el modo o carga impuesto por el donante, y con ello, entiende que puede disponer libremente del bien. La STS de 14 de febrero de 2006, sin embargo, aclara que el destino de los terrenos al fin contemplado en la cesión durante 30 años no libera a la cesionaria de la obligación de continuar cumpliendo el modo o carga impuesto por el donante, debido a la naturaleza modal de la condición impuesta a la cesión, por aplicación supletoria del CC. En definitiva, que hay obligación de mantener el modo o la carga del destino de los terrenos sin sujeción a plazo.

Se impugna la sentencia de fecha 31 de mayo de 2002 de la Audiencia Nacional interpuesta contra la Resolución del Secretario de Estado de Seguridad, Presidente del Consejo Rector de la Gerencia de Infraestructuras de la Seguridad del Estado, denegatoria de la solicitud de reversión instada por la Alcaldesa del Ayuntamiento… en relación con los terrenos de la antigua Casa-Cuartel de la Guardia Civil, sita en dicho término municipal. La sentencia recurrida expone que el Ayuntamiento solicitó la cesión del inmueble, "posibilidad articulada en los arts. 74 y siguientes del Decreto 1022/1964, de 15 de abril", añadiendo que "fue posteriormente cuando … solicitó, ex novo, la reversión del inmueble". De tal manera que se habría "superado con creces el plazo de cuatro años…". La Sala de instancia plantea si se hubiera producido una estimación de la solicitud de reversión por vía de silencio administrativo "que la Administración Pública sólo podrá revisar de acuerdo con los procedimientos de revisión establecidos en la Ley". Y, teniendo en cuenta el carácter de patrimonial de los bienes cedidos en su día por el Ayuntamiento así como la regulación que del silencio administrativo se lleva a cabo en la Ley 4/1999, de 13 de enero, de Modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA) llega a la conclusión de que "transcurridos tres meses desde la solicitud operó el silencio positivo y no le es posible a la Administración dictar un acto contrario al sentido del silencio, fuera de los casos de revisión establecidos por la Ley"; circunstancia de la que deduce la estimación del recurso y la nulidad de la Resolución impugnada.

Contra esta sentencia de la Audiencia Nacional se interpusieron sendos recursos de casación, tanto por la Administración general del Estado, como por el Ayuntamiento. Entiende la representación estatal que, aun aceptando el transcurso de tres meses desde la solicitud de reversión, hasta la fecha de notificación de la Resolución denegatoria, sin embargo, no habría transcurrido el plazo de dos años, establecido en la Ley 4/1999, para la adaptación de los procedimientos administrativos al nuevo régimen del silencio administrativo; con lo que sería de aplicación el régimen anterior e inicial de la LRJPA, en el que el silencio tenía un sentido negativo. Por ello, sólo transcurrido el plazo transitorio de los dos años, el silencio devendría positivo. El TS considera que la LRJPA, consciente de la existencia de una gran cantidad de procedimientos administrativos, en el ámbito de las diversas Administraciones Públicas, en los que no establecía su tiempo de tramitación, y, utilizando una técnica de deslegalización temporal contenida en la Disposición Adicional Tercera de la misma Ley, que fue denominada proceso de adecuación, dejó en manos de las diversas Administraciones Públicas (por un período de seis meses, que luego el Real Decreto Ley 14/1993, de 4 de agosto, prorrogaría a dieciocho), tanto el establecimiento del "plazo máximo" de cada procedimiento, como la determinación de los efectos, positivos o negativos (silencio positivo o negativo), para el supuesto de ausencia o falta de resolución expresa dentro del citado "plazo máximo".

En relación con el procedimiento de reversión debe señalarse que, durante el mencionado período de adecuación, no fue establecido un plazo máximo para la resolución de las solicitudes de reversión. En consecuencia, al no figurar plazo alguno de resolución en los artículos 54 y 55 de la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 (y no haberse previsto ninguno en el mencionado período de adecuación) el plazo para resolver las solicitudes de reversión sería el plazo supletorio de tres meses previsto en la redacción originaria del artículo 42.2 de la citada LRJPA; y, por otra parte, igualmente en ausencia de adecuación, el sentido del silencio producido como consecuencia del transcurso del mencionado plazo de tres meses tendría un carácter negativo, de conformidad con lo establecido en la redacción de 1992 del artículo 43.2 de la citada LRJPA. A la misma conclusión llegaríamos considerando de aplicación, como hace la sentencia de instancia, el artículo 111 el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, que tampoco establece plazo alguno expreso para la resolución del procedimiento que contempla.

El legislador de 1999 apuesta por el carácter positivo del silencio administrativo al señalar que "los interesados podrán entender estimados por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos", salvo las excepciones previstas. Sin embargo este nuevo "sistema de silencio positivo", que introduce la ley 4/99 no tuvo una implantación inmediata, pues, de una parte, la Disposición Adicional Primera concedió al Gobierno un plazo de dos años para adaptar las normas reguladoras de los procedimientos al sentido del silencio, y de otra parte, la Disposición Transitoria Primera concreta la cuestión en el sentido de que hasta que no se lleven a cabo las anteriores previsiones "conservará validez el sentido del silencio administrativo establecido en las citadas normas, si bien que su forma de producción y efectos serán los previstos en la presente Ley". De conformidad con esto procede la aplicación del régimen de silencio administrativo contemplado en la originaria redacción de la LRJPA (ver STS de 21 de febrero de 2006).

Dos son los pronunciamientos que se contienen en la Resolución del Secretario de Estado de Seguridad, Presidente del Consejo Rector de la Gerencia de Infraestructuras de la Seguridad del Estado, denegatoria de la solicitud de reversión instada por la Alcaldesa del Ayuntamiento de… en relación con los terrenos de la antigua Casa- Cuartel de la Guardia Civil:

a) Que "el plazo para el ejercicio de la reversión por las entidades locales es de un año, según la tesis imperante ahora en el Tribunal Supremo, aun cuando podría admitirse hasta un máximo de cuatro, pero en ningún caso un plazo superior", añadiéndose que "dicho plazo deberá computarse … desde que el Ayuntamiento tenga conocimiento del incumplimiento del servicio, ya sea por comunicación del Estado o por notoriedad y pueda instar la reversión".

b) Que, de conformidad con lo establecido en el artículo 97.1.b) del Reglamento de Bienes de 27 de mayo de 1955 (que impone la condición de que el destino de la cesión "se mantenga durante los treinta años siguientes"), —Reglamento que la Resolución considera de aplicación en el supuesto de autos—, se señala que "transcurridos treinta años durante los cuales el cesionario haya mantenido los bienes destinados al fin señalado, no cabe hablar de incumplimiento…"

A la vista de la demanda formulada el TS considera que:

En primer lugar, el Reglamento de Bienes de la Entidades Locales de 1955 no resulta de aplicación sino que habrá que aplicar el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 1986 (ver DT 1ª):

El 111 del RD 1372/1986 de 13 Junio dispone: "Si los bienes cedidos no fuesen destinados al uso dentro del plazo señalado en el acuerdo de cesión o dejasen de serlo posteriormente se considerará resuelta la cesión y revertirán aquéllos a la Corporación local, la cual tendrá derecho a percibir de la Entidad beneficiaria, previa tasación pericial, el valor de los detrimentos experimentados por los bienes cedidos. Si en el acuerdo de cesión no se estipula otra cosa, se entenderá que los fines para los cuales se hubieran otorgado deberán cumplirse en el plazo máximo de cinco años, debiendo mantenerse su destino durante los treinta años siguientes. Los bienes cedidos revertirán, en su caso, al Patrimonio de la Entidad cedente con todas sus pertenencias y accesiones". (SSTS de 23 de noviembre de 1992, 28 de abril de 1993, 10 de junio de 1998 y 24 de enero de 2006).

La primera de las argumentaciones en que se fundamenta la Resolución administrativa impugnada, hace referencia al "plazo para el ejercicio de la reversión por las entidades locales" que según expresa la citada Resolución será el "de un año, según la tesis imperante ahora en el Tribunal Supremo, aun cuando podría admitirse hasta un máximo de cuatro, pero en ningún caso un plazo superior".

Por su parte, la SAN de instancia señala que "el plazo para solicitar la reversión es de cuatro años contados desde que se produce el cese de la condición, en nuestro caso el abandono de la casa cuartel".

Para resolver la cuestión el TS se remite a pronunciamientos anteriores como las SSTS de 28 de abril de 1993 (que cita la de 31-10-1988), 22 de julio de 2003 (que cita las anteriores y la de 12 de junio de 2001), en las que se ha admitido el carácter administrativo del contrato y la sujeción de su régimen, a falta de normas específicamente aplicables, al Derecho privado.

La consecuencia a que llegan estas sentencias es la de que, en el caso de incumplimiento de la finalidad a la que se sujeta la cesión del bien, procede la rescisión del contrato a instancia de la corporación cedente, bien por aplicación del artículo 647 del Código civil (según el cual «la donación será revocada a instancia del donante, cuando el donatario haya dejado de cumplir alguna de las condiciones que aquél le impuso») (sentencia de 28 de abril de 1993), bien por entender que al producirse la desafectación de los bienes en su día cedidos desapareció la causa que justificó la razón de ser del negocio jurídico y, por ende, su eficacia por desaparición de la causa del negocio, es decir, de la razón justificativa de su eficacia jurídica (sentencia de 12 de junio de 2001), bien por aplicación del artículo 111 (antiguo artículo 97.2) del Reglamento de Bienes de las Corporaciones locales (sentencias de 23 de noviembre de 1992 y 26 de junio de 2003).

Aceptada, pues la naturaleza de donación modal de este tipo de cesiones habrá de convenirse que el artículo dedicado a las mismas en el Código Civil (artículo 647) no regula la acción para solicitar la revocación como consecuencia del incumplimiento del modo o carga impuesto, procediendo, por la analogía que la figura guarda con las acciones rescisorias y resolutorias, que la misma deberá tener cuatro años de duración, de conformidad con lo establecido en el artículo 1299 del mencionado Código Civil, contados desde que el donante tuvo conocimiento del hecho determinante del incumplimiento y posibilidad de ejercitar la acción (SSTS de 12 de marzo de 1991 y 28 de septiembre de 1992).

La segunda fundamentación de la Resolución impugnada es la relativa a la procedencia de la reversión si se acredita que los bienes cedidos han estado destinados al fin para el que lo fueron por un plazo que supere el de los treinta años: La Resolución señalaba que "transcurridos treinta años durante los cuales el cesionario haya mantenido los bienes destinados al fin señalado, no cabe hablar de incumplimiento del modo, puesto que esto ya no es posible, quedando así irrealizable el evento, cuya realización resolvería la cesión y, por ende, cumplida la condición impuesta, debe quedar sanada la cesión adquiriendo el cesionario el bien de manera definitiva". Por el contrario, la sentencia de instancia señalaba que "la expiración del plazo de treinta años no implica que el donatario o la Administración cesionaria pueda alterar por su voluntad unilateral el destino al que se encuentra afectado el bien. Pues no puede producirse la transformación de una donación modal en una donación pura y simple, pues el modo opera como elemento causal de dicha donación".

La SAN de 18 de enero de 2002, a la que la de instancia se remite, analiza el artículo 111.3 del citado Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio (RBEL) —según el cual "los bienes cedidos revertirán, en su caso, al Patrimonio de la Entidad cedente con todas sus pertenencias y accesiones"—, señalando la misma al respecto que el citado precepto no precisa "si esta reversión se refiere solamente … a la que puede acordarse antes del transcurso del plazo de los treinta años por la desafectación del bien al destino para el que se cedió, o si se incluye también la reversión de los bienes destinados durante mas de treinta años a la finalidad prevista en la cesión si con posterioridad dejan de servir a dicha finalidad para la que se cedieron …". Y, tras referirse a la STS de 28 de abril de 1993, ya citada, señala que "por tanto, la vinculación del bien cedido a la finalidad prevista en la cesión continua después del transcurso de los treinta años", aun reconociendo la existencia de pronunciamientos contrarios al que efectúa, como el de la STS, que cita, de 10 de junio de 1998, que, en síntesis, viene a señalar que si el destino de los bienes se mantiene "durante treinta años … los bienes se convierten en irreversibles".

La SAN citada considera que "después de transcurridos los treinta años de afectación del bien al destino previsto en la cesión, los bienes no se convierten automáticamente, a juicio de la Sala, en irreversibles sino que se mantiene su afectación al destino previsto en la cesión". Y fundamenta tal decisión la propia naturaleza (donación modal) de este tipo de cesiones, añadiendo que la expiración del plazo (de treinta años) previsto en el artículo 111.2 del citado RBEL "no comporta que … el donatario o Administración cesionaria pueda alterar o extinguir por su voluntad unilateral el destino a que se encuentra efecto el bien"; esto es, "no puede producirse … la transformación de una donación modal en una donación pura y simple, pues el modo opera como elemento causal de dicha donación". Por ello "ni la Administración del Estado puede automáticamente transcurridos los treinta años disponer del bien, ni tampoco la Corporación local recurrente podría recuperar el bien mientras este se encuentre destinado a la finalidad prevista", añadiendo, que los propios términos del artículo 111.3 del RBEL ("los bienes cedidos revertirán, en su caso, al Patrimonio de la Entidad cedente con todas sus pertenencias y accesiones"), a pesar de la coincidencia de plazo con el RBEL de 1955, "no permiten inferir una consecuencia jurídica tan decisiva como es la pérdida del derecho de reversión por el transcurso del plazo previsto de duración de la afección del bien, pues la solución contraria haría quebrar su naturaleza de donación modal". Y, concluye señalando que, no puede "sostenerse con éxito, a juicio de esta Sala, que respecto de la caducidad de la acción … debe estarse a la regulación civil sobre las donaciones modales, para prescindir de dicha regulación cuando la cuestión se refiere a la carga modal como esencia de las donaciones de esta naturaleza".

Como consecuencia de todo lo dicho se anula la Resolución impugnada del Secretario de Estado de Seguridad, ya que, aun transcurridos los treinta años con el destino previsto, la carga o modo impuesta con la cesión o donación continúa —mas allá de los treinta años— produciendo sus efectos y procediendo la reversión si el donatario o cesionario procede a su cambio de destino (normalmente, en el caso de los Puestos de la Guardia Civil, mediante su venta en pública subasta, una vez llevada a cabo su desafectación).

En este mismo sentido se pronuncia la STS de 22 de julio de 2003 (en el que se considera procedente la reversión, por cambio de destino, pero en el que no había transcurrido el plazo de los treinta años), y las dos SSTS de 24 de enero de 2006 (en la primera trata un supuesto en el que no había transcurrido los treinta años y que cita las SSTS de 28 de abril de 1993, 23 de noviembre de 1992, 10 de junio de 1998; en la segunda, de la misma fecha, el Ayuntamiento de … solicitaba la reversión de los terrenos cedidos para la construcción de la sede del Gobierno Civil, al haberse transformado en Subdelegación del Gobierno, a pesar de haber transcurrido los treinta años, sin embargo se considera que no ha existido incumplimiento de la carga impuesta).

No obstante estos pronunciamientos, el TS en la Sentencia que se está comentando confirma el criterio de la Audiencia Nacional, de conformidad con la doctrina fijada en las SSTS que, a continuación, se reseñan; esto es, el destino durante treinta años de los bienes donados o cedidos al fin o destino contemplado en la donación o cesión, no exime o libera a la Administración donataria o cesionaria de la obligación de continuar con el cumplimiento del modo o carga impuesto por en donante o cedente, y, en consecuencia, el incumplimiento del mismo, aún trascurridos los treinta años, posibilita y permite el ejercicio de la acción de reversión. En la Sentencia que se está comentando, el TS se refiere a la de 12 de junio de 2001, en la que no se accede a la reversión, por cambio de destino de los bienes cedidos (mediante donación modal) no obstante haber transcurrido casi cien años desde el momento de la expresada cesión. Y, en el mismo sentido, las SSTS de 5 y 23 de junio de 2003, así como 20 de enero de 2004, consecuencia de cesiones llevadas a cabo por el Ayuntamiento de … y habiendo transcurrido el plazo de los treintas años.

Conclusión:

Esta última línea es la que sigue el TS en la Sentencia que se está comentando: se ha aceptado la consideración de la cesión realizada por el Ayuntamiento recurrente como la de una donación de carácter modal y se ha puesto de manifiesto la ausencia de una regulación específica completa de la mencionada institución en el ámbito del derecho administrativo: de tal manera que ello ha llevado al TS a aceptar la aplicación supletoria del Código Civil (fundamentalmente, su artículo 647) en cuanto al plazo para el ejercicio de la acción de reversión. Pero, también es cierto que las normas administrativas reglamentarias, que parcialmente han regulado la cesión de bienes en el ámbito de la Administración local (tanto el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales de 1955 como el de 1986) han sometido, en principio, la mencionada cesión, a determinados plazos, cuya incidencia sobre la cesión es el hilo conductor del presente litigio.

La doctrina de la sentencia de instancia es la de la no incidencia del plazo de los treinta años, que ambos Reglamentos contemplan, sobre la carga o modo impuesta por el Ayuntamiento donante y aceptada por la Administración estatal donataria, doctrina, que el TS rectifica:

a) En primer lugar porque resulta complejo, una vez aceptada la naturaleza modal de la condición, y, confirmada la aplicación supletoria del Código Civil, proceder a la integración de esta norma legal civil (647 del Código Civil) —que obliga a mantener el modo o la carga del destino decidido, sin sujeción a plazo alguno—, con otra, reglamentaria y administrativa, que, sencillamente, y mediante el establecimiento del plazo, viene a desnaturalizar la institución modal alterando la voluntad del donante que constituye el elemento fundamental del mencionado tipo de donación (ver STS de 21 de febrero de 2006).

b) En segundo lugar porque tampoco se puede olvidar el carácter reglamentario —y posterior— de las normas que impusieron el mencionado plazo de los treinta años, contenido en los Reglamentos de Bienes de las Entidades Locales cuando las normas legales anteriores no habían contemplado —y las posteriores siguen en la misma línea de no contemplar— plazo alguno para el mantenimiento del destino señalado a los bienes cedidos (Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local así como con el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, que aprobó el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local): difícilmente una reglamentaria, administrativa y posterior puede incidir, sin el respaldo de una norma legal, sobre una anterior donación modal, efectuada sin sujeción a plazos conforme a la norma legal que es el Código Civil, procediendo además a la desnaturalización de la misma.

c) Debe igualmente observarse el distinto tratamiento que el propio artículo 111 del Reglamento de Bienes concede a los dos plazos que contempla:

1. El primer supuesto consiste en que "los bienes cedidos no fuesen destinados al uso dentro del plazo señalado en el acuerdo de cesión" o, de no expresarse el mismo, "en el plazo máximo de cinco años". La consecuencia es conocida: "se considerará resuelta la cesión y revertirán aquéllos a la Corporación local".

2. El segundo supuesto consiste en que "los bienes cedidos … dejasen de (estar)lo (destinados) posteriormente", con la misma consecuencia de la reversión. En el apartado segundo del citado artículo 111 se añade, no obstante, lo siguiente: "debiendo mantenerse su destino durante los treinta años siguientes". Tal afirmación ha venido siendo interpretada en el sentido de que, cumplidos los citados treinta años, los bienes devenían en irreversibles aunque se modificara el destino. Sin embargo, del precepto no puede deducirse que tal expresión implique la liberación del cumplimiento de la carga impuesta por el donante, ya que este elemento modal es la razón esencial de la institución que nos ocupa; esto es, el mantenimiento del bien en el destino para el que fue cedido debe permanecer mientras se mantenga la cesión. Por ello el Reglamento de 1986 ha señalado en el apartado 3 del citado artículo 111 que "los bienes cedidos revertirán, en su caso", a diferencia del Reglamento de 1955 en el que la reversión se producía "automáticamente".En consecuencia, la STS de 14 de febrero de 2006 revoca la sentencia impugnada, y declarar el derecho de la Corporación recurrente a la reversión de los terrenos.