Con ocasión de un acto recientemente celebrado en Barcelona sobre «La Conferencia para el Futuro de Europa: Participación ciudadana para la democratización y la federalización de Europa», he vuelto a reflexionar sobre el principio -y derecho- de participación, como ya había hecho en 2010 para una obra colectiva dirigida por el profesor Juan Santamaría.
En este caso la Conferencia sobre el Futuro de Europa (https://futureu.europa.eu/?locale=es) pretende ser “el espacio en el que los ciudadanos pueden compartir ideas y enviar contribuciones en línea, que se recopilan, analizan, supervisan y publican durante toda la Conferencia”. En suma, intentar construir o avanzar en una Unión renovada y cada vez más federalizada a partir de los criterios, necesidades y pretensiones de la ciudadanía. A tal efecto, el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión Europea se han comprometido a escuchar a la ciudadanía y a dar seguimiento, en sus respectivos ámbitos de competencia, a las recomendaciones formuladas. En cuanto a los elementos, que podríamos llamar instrumentales u orgánicos, que componen la Conferencia, se cuenta con una Plataforma digital multilingüe, que es el espacio en el que los ciudadanos pueden compartir ideas y enviar contribuciones en línea, que se recopilan, analizan, supervisan y publican durante toda la Conferencia; en segundo lugar con Eventos descentralizados, en línea, presenciales o híbridos organizados por personas o entidades, así como por autoridades nacionales, regionales y locales de toda Europa; en tercer lugar con Paneles de ciudadanos europeos representativos en cuanto al origen geográfico, el sexo, la edad, el contexto socioeconómico y el nivel de educación y, en fin, con un Pleno de la Conferencia que vela por que las recomendaciones de los paneles nacionales y europeos de ciudadanos, agrupadas por temas, se debatan sin un resultado predeterminado (participio que, en España, suena siempre a corrupción). La previsión era que a más tardar “en la primavera de 2022”, la Conferencia alcanzara unas conclusiones y orientaciones sobre el futuro de Europa, lo que, dado el calendario y las mil vicisitudes, parece ya algo complejo.
¿De qué temas podemos opinar y sugerir los europeos? No hay un númerus clausus, pero se prevén, de forma específica y telemática, los concernientes al Cambio climático y medio ambiente; a la Salud; a Una economía más fuerte, justicia social y empleo; al Papel de la UE en el mundo; a Valores y derechos, Estado de Derecho y seguridad; a la Transformación digital; a la Democracia europea (y sus posibles déficits); a la Migración y a la Educación, cultura, juventud y deporte. Un buen muestrario, ciertamente, de lo que nos preocupa y hasta nos aflige en una Europa aún llena de desigualdades e insatisfacciones.
Pero vuelvo a la participación en sí. De este principio, con base jurisprudencial, se suele excluir a quien actúa o se hace oír en un procedimiento en el que es titular de derechos o intereses propios, para considerar participación estricta la de quienes tratan de defender intereses cívicos o generales como simples miembros de una comunidad y la Unión Europea lo es.
Nuestra mejor doctrina viene distinguiendo tres modalidades de participación: la orgánica, la funcional y la que se manifiesta a través de fórmulas cooperativas. En estos “tres círculos de actuación ciudadana”, el particular o bien se incorpora a órganos de la Administración, normalmente a través de fórmulas corporativas o bien actúa a título propio, desde su posición privada, pero realizando o ayudando a materializar actividades administrativas. En fin, las manifestaciones cooperativas mostrarían a unos administrados que sin dejar su estatus general y sin cumplir, por delegación, funciones estrictamente públicas, ejecuta con su actividad el interés público predeterminado por la Administración, no sólo en lo concerniente al fin –lo que aproxima esta modalidad a las técnicas de fomento- sino también en cuanto a los medios específicos a emplear, que serán los establecidos desde el poder público.
Siendo, como veremos, el referente constitucional español al respecto, el artículo 9.2 de la Carta Magna, los Estatutos de Autonomía más modernos han incluido la participación como un derecho de nueva generación, aunque entremezclando las diversas modalidades que se prevén en la CE con algún matiz añadido de cosecha propia. Así, al derecho fundamental del artículo 23.1 CE se refieren los Estatutos de Cataluña (art. 29), Andalucía (art. 30) o Castilla y León (art. 11).
A transcribir o modular lo dispuesto en el artículo 9.2 de la Carta Magna dedican espacio los Estatutos de la Comunidad Valenciana (arts. 9.4 y 10), Aragón (art. 15.3), Islas Baleares (art. 15.1 que también extiende la invitación a participar a los agentes sociales), Aragón (art. 15.1, que garantiza la participación “en condiciones de igualdad”) o Andalucía (art. 30.1.c, que combina esta fórmula con la exigencia, a buen seguro administrativa de “mecanismos necesarios de información, comunicación y propuestas”).
La Comunidad Valenciana hace un hueco en su Estatuto remozado (art. 10.4) para singularizar la participación de jóvenes, personas mayores y dependientes, a los que la CE ya se refiere en sus artículos 48 a 50 y en términos específicamente participativos en el caso de los jóvenes.
A las iniciativas legislativas populares atienden los artículos 29 del Estatuto de Cataluña, 30 del de Andalucía, 15.2 del de Aragón y 11.4 del de Castilla y León.
A las consultas populares, incluidas las de mero ámbito municipal, se refieren los artículos 29.6 del Estatuto de Cataluña, 15.2.c) del de las Islas Baleares y 11.5 del de Castilla y León.
La participación asociativa –que puede llegar hasta la formulación de propuestas a los Parlamentos- es contemplada por los artículos 29.4 del Estatuto catalán y 30 del andaluz.
Las peticiones y quejas ante las diversas Administraciones están previstas en los Estatutos de Cataluña (art. 29.5), Andalucía (art. 30) e Islas Baleares (art. 15.2.d).
En fin, el Estatuto andaluz bajo el principio de buena administración (art. 31) incluye un derecho de los ciudadanos a una información veraz junto al derecho a participar plenamente en las decisiones que les afecten.
Pero ya la propia Constitución española de 1978 es el texto, entre los comparados de Estados de la UE, que más veces se refiere a la participación y usa este término o el infinitivo “participar”. Por poner unos ejemplos: el artículo 6, señala que “Los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política”. Precepto que guarda directa relación con el derecho fundamental -de los susceptibles de amparo- del artículo 23.1: “Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal”. Vemos, pues, una participación directa y otra, a través de los contendientes electorales.
Por medio, el artículo 9.2 señala que “corresponde a los poderes públicos (…) facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”.
También, entre la tabla de derechos fundamentales, el artículo 27.5 reconoce, en la educación, la “participación efectiva de todos los sectores afectados y la creación de centros docentes”.
Ya dentro de los principios rectores del orden socio-económico, el artículo 48 prevé que “los poderes públicos” promuevan “las condiciones para la participación libre y eficaz de la juventud en el desarrollo político, social, económico y cultural”.
También, como es bien conocido, el artículo 125 contempla la acción popular y la participación en la Administración de Justicia (lo que es un trasunto del último párrafo del artículo 102 de la Constitución italiana) mediante la institución del Jurado, amén de los Tribunales consuetudinarios.
Como cajón de sastre añadido, el artículo 129 prevé que la Ley establezca fórmulas no sólo de “participación de los interesados en la Seguridad Social”, sino también en cualesquiera “organismos públicos cuya función afecte directamente a la calidad de la vida o al bienestar general” o, en fin, en las empresas.
Esta prolijidad contrasta con la Constitución francesa que no prevé la participación directa, sino “la participación equitativa de los partidos y las agrupaciones políticas a la vida democrática de la Nación” (artículo 4). Y aún es menos explícita la Constitución federal de Alemania o la citada de Italia, entre otras muchas.
Dejando a un lado las diversas modalidades de referéndum y las consultas populares como forma de democracia directa -lo que también hemos conocido a propósito del fracaso de la Constitución europea en 2005, también hay que recordar, en nuestro país, la participación vecinal en los Plenos municipales, allí donde está acordada esta fórmula y el párrafo del artículo 139.1 de la Ley 39/2015, de 2 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común, declarado constitucional y básico por la STC 55/2018, de 24 de mayo : “Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública”.
La participación, por tanto, tiene unas firmes e inimitables previsiones teóricas -otra cosa es lo fáctico- en el ordenamiento español, por lo que esta participación democratizadora y federalizante -hablamos de toda la ciudadanía europea- lejos de sernos algo novedoso ha de suponer un motivo de satisfacción, tanto a nivel estatal como autonómico o local, amén de ser un buen referente u aportación a la hora de construir pilares de la Europa federal.
Es cierto que Europa, como organización unida, cuenta con Consultas ¿Qué son las Consultas Públicas?. Una “herramienta que permite que los/las ciudadanos/as europeos/as expresemos nuestras ideas, opiniones y comentarios durante la elaboración de las políticas europeas. Se inician cuando la Comisión Europea comienza a trabajar en la nueva iniciativa de política o una modificación de la legislación vigente Ello conlleva, en efecto, que normalmente, se inicie un período de información o consulta pública» para garantizar que se escuche debidamente a las partes interesadas en el proceso de formulación de políticas, entendiendo por tales a personas físicas, empresas y otras organizaciones que tienen un interés o experiencia en un tema determinado pueden ayudar a dar forma a la propuesta, antes de que la Comisión la envíe al Parlamento Europeo y al Consejo para su debate y aprobación. No deben confundirse con las “Peticiones abiertas”, por ejemplo, al Parlamento Europeo, que responden a otro derecho diferente, igual que en nuestro país.
No obstante, y es la apuesta de estas líneas, el papel de los partidos políticos, diversos en cada territorio y con posibles discrepancias en los Grupos parlamentarios europeos, sigue siendo decisivo y oscurecedor de la democracia participativa directa, lo que es comprensible dada su heterogeneidad y dificultad de reconducción programática. Pero una participación tan amplia e ilimitada como se prevé para la Conferencia sobre el futuro de Europa, desde las distintas sensibilidades y problemas personales o territoriales, puede iniciar una reversión de la práxis política, profundamente edificante y revolucionaria.
Hasta el presente, los partidos, con informaciones siempre limitadas y normalmente muy próximas a sus propios afiliados o afines, elaboran programas que, globalmente, son aceptados por la ciudadanía, muchas veces por ser los menos insatisfactorios en sus propuestas. Y la inversión apuntada implica que la democracia directa, reconocida en plano de igualdad por el artículo 23.1 CE, sea debidamente escrutada en sus propuestas por esa participación ciudadana -en este caso ante la Conferencia-, como ya se dice ocurrir en aspectos como los llamados “presupuestos participativos”. Dicho de otro modo, nuestra Constitución, como otras, implica a los partidos políticos en la participación en los asuntos públicos, pero no en exclusiva, ya que no limita la ciudadana a votar a estos. Debería procurarse lo contrario: que desde unos principios ideológicos respetables y necesarios, los partidos redactaran sus propuestas y llevaran a cabo sus políticas desde el conocimiento, las preocupaciones y hasta las soluciones aportadas por la ciudadanía. Y no como algo coyuntural -flor de un día de la Conferencia- o graciable, sino como mecanismo ordinario de funcionamiento. Ese es el mejor contrato con la sociedad.
